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10 Jahre UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland: Stand der Umsetzung und Ansatzpunkte für die Teilhabe-und Bildungsforschung in der kommenden Dekade1


Gemeinsam leben - epaper ⋅ Ausgabe 3/2019 vom 03.07.2019

Mit der UN-Behindertenrechtskonvention (UNBRK) sind die Achtung gleicher Rechte von Menschen mit Behinderungen Verpflichtung geworden. Insgesamt haben über 177 Staaten das Abkommen ratifiziert und damit über 90 Prozent der UN-Mitgliedsstaaten. In Deutschland ist die UN-BRK 2009 in Kraft getreten. Aufgrund des ihr zugrunde liegenden weiterentwickelten Verständnisses von Behinderung, seiner Ausrichtung auf den radikalen Abbau von Barrieren in allen Lebensbereichen, aufgrund seines Fokus auf die Autonomie, Selbstbestimmung und Inklusion von Menschen mit Behinderungen sowie der Einführung des ...

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... Menschenrechtsansatzes in ein national wie international vernachlässigtes Politikfeld wurde dem ersten Menschenrechtsübereinkommen des 21. Jahrhunderts ein beträchtliches Innovationspotenzial zugeschrieben.2

Wo stehen wir in Deutschland nach einer Dekade Umsetzung der UN-BRK? Behalten die Inklusionsgegner_innen und Inklusionsskeptiker_ innen die Oberhand, die populistisch die „Inklusionslüge“3 anprangern oder Inklusion als „Wortblase“4 denunzieren? Oder haben wir Streiter_innen für die Umsetzung der UN-BRK es fast geschafft und dürfen uns nach einem erfolgreichen Jahrzehnt nunmehr aufmachen, das „Kapitel UN-BRK“ zu schließen?

Als am 26. März 2009 die UN-BRK in Deutschland in Kraft trat, war Behindertenpolitik ein Thema für Spezialist_innen. Zwar gab es seit der Verfassungsreform von 1994 mit Artikel 3 Absatz 3 Satz 2 Grundgesetz ein Verbot, Menschen wegen ihrer Behinderung zu benachteiligen. Das eher restriktive Verständnis dieser Rechtsnorm bot kaum Anstoß für Umsetzung von Inklusion in der Praxis. Erste wichtige Schritte in Richtung Teilhabe und Selbstbestimmung war Deutschland etwa mit der Einführung des Sozialgesetzbuches IX zwar 2001 gegangen. Rechte von Menschen mit Behinderungen jedoch als ein Menschenrechts-und Querschnittsthema zu begreifen, das alle Lebensbereiche erfasst und von allen Politikfeldern zu gestalten ist, war allerdings vor 2009 nicht vorstellbar.

Menschen mit Beeinträchtigungen stoßen auf vermeidbare Barrieren und werden so behindert. Dass diese Menschen insoweit nicht behindert sind, sondern behindert werden, erkannten wenige, wie auch nur wenige bereit waren, ein Recht auf Anderssein zu akzeptieren.5 Stattdessen dominierte eine Fürsorgepolitik, die Menschen mit Behinderungen in die passive Rolle von Leistungsempfänger_innen drängte, die sich mit dem zufrieden geben sollten, was die Behörden ihnen als Existenzminimum bewilligten.

Als besondere Errungenschaften der deutschen Sozialpolitik und Wohlfahrtsgeschichte galten bis dahin die Sonderstrukturen, die für Menschen mit Behinderungen von klein auf ein beschütztes Leben im gesellschaftlichen Abseits ermöglichten: große Wohneinrichtungen, Tagesstätten, Sonderkindergärten und -schulen, Fördereinrichtungen oder Werkstätten. 2008 lebten 167.161 Menschen mit Behinderungen in großen, nur für sie geschaffenen Wohneinrichtungen.6 Außerdem arbeiteten 228.349 in Werkstätten fern vom ersten Arbeitsmarkt. 7 Über 80 Prozent der 482.155 Schüler_innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf (Exklusionsanteil), die meisten davon Menschen mit Behinderungen im Sinne der UN-BRK, besuchten im Schuljahr 2008/09 eine Sonder-oder Förderschule.8 Kritisiert wurden diese „Sonderwelten“ schon damals, vorzugsweise von der autonomen Behindertenbewegung, aber auch von Eltern, Wissenschaftler_innen und

kritisch reflektierenden Fachleuten, vor allem weil der „Sonderweg“ für die meisten Betroffenen alternativlos und somit keine Entscheidung war. Zugleich sind diese nach 1945 immer weiter etablierten Strukturen auch als sozialstaatliche Leistungen zu würdigen. Dies gilt insbesondere im Vergleich zu Gesellschaften, die keinerlei institutionalisierte Angebote oder Unterstützung für behinderte Menschen jenseits der Familie bereithalten. Der ambivalente Charakter dieser Einrichtungen zwischen Schutzraum und Integration einerseits und struktureller Ausgrenzung andererseits steht für eine in ihnen angelegte Spannung, die mit der UN-BRK noch größer geworden ist – und die nach einer von der UN-BRK gesetzten gesellschaftspolitischen Zäsur eine Auflösung verlangt.

Deutschland hat sich in den vergangenen Jahren in behindertenpolitischer Perspektive bemerkenswert positiv verändert.

Essentials

Die UN-BRK lieferte dafür eine gute Basis, denn sie hat Menschen mit Behinderungen in ihrem Selbstbewusstsein bestärkt und in einer für Rechtsakte historisch einmaligen Weise zum Handeln motiviert: Es fällt leichter, ein Menschenrecht einzufordern, als ein Almosen.9

Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Behinderungsbegriff der UN-BRK zu, der nicht auf die Beeinträchtigungen einzelner Menschen fokussiert und damit auf Mitleid zielt, sondern die Ursache von Behinderungen in den Barrieren sieht, die die Lebenswelt einer Person strukturieren. Barrieren können niedergerissen oder überwunden werden, und so hat sich die Perspektive, Behinderung als etwas Veränderliches wahrzunehmen, in der vergangenen Dekade zunehmend etabliert. Das neue menschenrechtliche Verständnis von Behinderung, das das Zusammenwirken individueller und struktureller Faktoren hervorhebt, prägt heute die deutsche Gesetzgebung im Teilhabe-und Antidiskriminierungs-sowie im Arbeits-und Sozialrecht.

Menschen mit Behinderungen sind zehn Jahre nach Inkrafttreten der UN-BRK längst nicht mehr nur diejenigen blinden, gehörlosen, intellektuell oder körperlich beeinträchtigten Menschen, die früher ausschließlich im Zentrum der fürsorglichen Behindertenpolitik standen. Wer heute über Behinderung-oder gar Disability-Mainstreaming spricht, reflektiert auch die Lage von Menschen mit chronischen Erkrankungen und psychosozialen Beeinträchtigungen. Für sie alle entstehen Behinderungen etwa aus einer zu wenig auf sie abgestimmten Arbeitsumgebung oder aus fehlender oder schlechter Unterstützung, aus verzögerter Rehabilitation, der Versagung geeigneter Hilfsmittel, dem fehlenden Zugang zu Information oder durch die Abwesenheit von Beratung bei rechtlichen Entscheidungen. So kann der Anteil der Menschen mit Behinderungen an der Gesamtbevölkerung relativ einfach auf bis 25 Prozent beziffert werden, die zumindest einmal im Laufe ihres Lebens, etwa mit Blick auf einen krankheits-oder altersbedingten Unterstützungsbedarf, in eine solche Situation kommen können.10

Politische Partizipation

Die politische und gesellschaftliche Partizipation von Menschen mit Behinderungroße gen hat einen neuen Stellenwert erlangt. „Nichts über uns ohne uns!“ lautete der Slogan der autonomen Behindertenbewegung, der bereits die Verhandlungen zur UN-BRK von 2002 bis 2006 in New York begleitete. Das aus dieser Losung entwickelte Partizipationsgebot der UN -BRK11 ist seit 2009 mit Leben gefüllt worden und hat Menschen mit Behinderungen vielerorts neue Räume eröffnet und ihre Möglichkeiten gesichert, mitzureden und ihre Sichtweisen, Erwartungen und Forderungen einbringen zu können. Das zeigen etwa die vielen Neugründungen von Behinderten-oder Inklusionsbeiräten in Bund, Ländern und Gemeinden. Prominent darunter ist der 2010 geschaffene, mit Menschen mit Behinderungen besetzte Inklusionsbeirat beim Büro des Bundesbehindertenbeauftragten, der durch seine besondere Politiknähe über einen direkten Draht nach Berlin verfügt.12 Einzelne Bundesländer wie etwa Baden-Württemberg haben die kommunalen Behindertenbeauftragten als hauptamtliche Stellen eingerichtet. Auf Bundesebene wurde ferner ein Partizipationsfonds zur finanziellen Förderung kleinerer Selbsthilfeorganisationen eingerichtet.13

Das Wahlrecht

Gewachsen ist in diesem Zusammenhang die Kritik am Ausschluss von Menschen mit Behinderungen vom grundgesetzlich verbrieften, aktiven und passiven Wahlrecht, das auf Bundes-und Länderebene aus historischen Gründen besteht. Betroffen sind Personen mit einer rechtlichen Betreuung in so genannten allen Angelegenheiten oder in einem psychiatrischen Krankenhaus. Eine von der Bundesregierung in Auftrag gegebene Studie hat zum Stichtag Ende 2014 ermittelt, dass die entsprechenden gesetzlichen Regelungen über 84.000 Personen von den Wahlurnen, aber auch von den Wahllisten der Parteien für die Übernahme eines politischen Amtes bei Bundestags-und Europawahlen ferngehalten haben.14 Fünf Bundesländer – Brandenburg, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein – haben bis Ende 2018 diese Benachteiligung für betreute Personen aufgehoben, Berlin und Thüringen haben entsprechende Änderungen angekündigt. Im Februar 2019 veröffentlichte das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung einer Wahlprüfbeschwerde, in dessen Zuge es die Wahlrechtsausschlüsse im Bundeswahlgesetz für verfassungswidrig erklärt hat.15

„Enthinderung“

Die als „systematische Enthinderung“ bezeichnete menschenrechtliche Zielsetzung konnte sich seit 2009 in beachtlichem Umfang etablieren. Wichtige Elemente des gesellschaftspolitischen Enthinderungsprogramms sind beispielsweise das in die Behindertengleichstellungsgesetze aufgenommene erweiterte Konzept der Barrierefreiheit, aber auch seine Integration in Verordnungen wie jener zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik. Mit der Einrichtung einer Bundesfachstelle Barrierefreiheit ist in Berlin eine wichtige Institution geschaffen worden, die enthindernde Entwicklungen vorantreibt – ein Modell, das auch in einzelnen Bundesländern diskutiert wird.16 Wie weit sich die neuen Ansätze verbreitet haben, zeigen Initiativen wie etwa „Bayern barrierefrei“ der bayerischen Landesregierung oder das umfangreiche „Programm zur Barrierefreiheit“ der Deutschen Bahn.17

Leichte Sprache

Als großer Schritt ist vor diesem Hintergrund auch der zunehmende Gebrauch der Leichten Sprache zu werten. Exemplarisch für einen verbesserten Zugang zu Information steht beispielsweise das Online-Angebot des Deutschlandfunks „Nachrichtenleicht – der Wochen-Rückblick in einfacher Sprache“, das freitagabends auch als Nachrichtensendung ausgestrahlt wird.18 Solche Angebote tragen erheblich dazu bei, dass sich alle Menschen selbst informieren können.

Gesetzlicher Rahmen

Im weiten Feld der gesetzlichen Rahmenbedingungen können bereits für die erste Umsetzungsperiode der UN-BRK Neuerungen nur exemplarisch aufgeführt werden. Ein herausragendes, aber wenig bekanntes Beispiel dafür ist die Änderung der Verfassung Schleswig-Holsteins, die seit 2014 das Prinzip der Inklusion als Staatszielbestimmung aufgenommen hat.19 Nur wenige Bundesländer wie etwa Berlin, Hessen oder Thüringen haben ihr Gleichstellungsgesetz für Menschen mit Behinderungen mit Blick auf die UN-BRK noch nicht reformiert. Baden-Württemberg hat erstmalig überhaupt ein Gleichstellungsgesetz verabschiedet. Einige Bundesländer haben außerdem die Anstrengung unternommen, ansatzweise eine „Normprüfung“ vorzunehmen und ausgewählte Gegenstände ihrer bestehenden Rechts-und Gesetzeslage am Maßstab der UN-BRK zu überprüfen, so etwa Berlin, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, oder Vorkehrungen zu treffen, um bei der zukünftigen Gesetzgebung die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen. Die größte Bedeutung in Sachen Gesetzgebung kommt dem 2016 erlassenen Bundesteilhabegesetz zu, das in vier Stufen bis 2023 in Kraft tritt. Dass es im Zuge dieser Reform gelungen ist, durchzusetzen, dass Menschen mit Behinderungen ab 2020 ein Vermögen in Höhe von bis zu 50.000 Euro ansparen dürfen und der oder die Ehepartner_ in nicht mehr herangezogen wird (Vermögensfreibetrag), wenn der Partner Leistungen zur gesellschaftlichen Teilhabe erhält, ist als struktureller Durchbruch in Richtung Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen zu werten.

Fachdiskussion angestoßen

Als Fortschritt kann außerdem gelten, dass fachpolitische Diskussionen in Gang gekommen sind, die die Rechte von Menschen mit Behinderungen in sensiblen Bereichen betreffen. Insbesondere steht das Betreuungswesen für Erwachsene mit Blick darauf in der Kritik, das Selbstbestimmungsrecht in Fällen einer rechtlichen Betreuung nicht ausreichend zu erhalten und damit in Teilen auch im Widerspruch zum Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit nach der UN-BRK zu stehen.20 Das Bundesjustizministerium hat dafür 2018 einen partizipativen Prozess zur Vorbereitung notwendiger Reformen eingeleitet.

Das psychiatrische Hilfesystem wird seinerseits kritisiert, weil es nicht in der Lage ist, auf die Anwendung von Zwang zu verzichten und die dafür erforderlichen Kompetenzen aufzubauen. Das hochrelevante, mit der UN-BRK verknüpfte Konzept der unterstützten Entscheidungsfindung spielt wie in der Betreuung auch in der deutschen Psychiatrie noch längst keine angemessene Rolle. Es geht dabei um vielfältige Ansätze zur Vermeidung von Zwang, die sicherstellen, dass die betroffene Person die erforderliche Unterstützung bekommt, um im Verlauf selbst zu bestimmen und zu entscheiden und nicht andere. Mit dem derzeit laufenden, vom Bundesministerium für Gesundheit geförderten Forschungsprojekt „Vermeidung von Zwang im psychiatrischen Hilfesystem“ laufen auch in diesem Bereich erste Anstrengungen, um die Verhältnisse in Bewegung zu bringen.21

Aktionspläne

Aktions-und Maßnahmenpläne oder unter dem Begriff der Inklusion laufende Programmdokumente gibt es mittlerweile viele.22 Einige Kommunen haben ihre sogar in Leichte Sprache überführt. Mit dem Jahr 2017 haben nunmehr der Bund sowie alle Bundesländer einen Aktions-oder Maßnahmenplan in Kraft gesetzt.23 Zwar handelt es sich bei zu Papier gebrachten, beschlossenen und gedruckten Plänen nicht um die entscheidende Leistung, sondern vielmehr bei den gesellschaftlichen und politischen Prozessen, die dazu geführt haben, sowie insbesondere bei der sich anschließenden Umsetzung. Dass Bund und Länder diesen Rahmen erarbeitet haben, zeigt also zunächst ein großes Potenzial, auf dem in Zukunft aufgebaut werden kann, stellt aber auch an sich eine Umsetzungsleistung dieser ersten UN -BRK-Dekade dar.

Internationale Beobachtung

Über die Umsetzung der UN-BRK in den Vertragsstaaten wacht der UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen – ein 18-köpfiges Gremium, das in „Abschließenden Bemerkungen“ zu Prüfrunden Empfehlungen zur besseren Verwirklichung der in dem Abkommen formulierten Rechte an die Vertragsstaaten richtet und die UN-BRK durch „Allgemeine Bemerkungen“ zu einzelnen Konventions-Artikeln auslegt und konkretisiert. Im ersten Jahrzehnt seines Bestehens war der UN-Fachausschuss sehr aktiv. So hat er bereits sieben ‚Allgemeine Bemerkungen‘ verabschiedet, darunter zu den Rechten auf inklusive Bildung, ein unabhängiges Leben in der Gemeinschaft und auch zu den Partizipationsgeboten.24

Der Stand der Umsetzung der UN-BRK in Deutschland wurde erstmals 2015 durch den UN-Fachausschuss genauer untersucht. Die Grundlage hierfür bildete ein sogenannter Staatenbericht, den das Bundesministerium für Arbeit und Soziales federführend für Bund und Länder zusammengestellt hatte.25 Ergänzend dazu hatten auch die deutsche Zivilgesellschaft in Form der sogenannten BRK-Allianz, einem Zusammenschluss von über 70 Organisationen, sowie die Monitoring-Stelle UN-BRK des Deutschen Instituts für Menschenrechte, Informationen vorgelegt.26 Soweit seitens der Politik die Erwartung bestand, der UN-Fachausschuss werde in seinem Abschlussdokument die vielen positiven Entwicklungen in Deutschland betonen, wurde diese bitter enttäuscht. Im Gegenteil enthalten die „Abschließenden Bemerkungen“ viel, teilweise auch grundsätzliche Kritik an einer unzureichenden Umsetzung der Vorschriften.27

In seiner Zusammenfassung unterstreicht das UN-Gremium, dass die Umsetzung der UN-BRK sich keineswegs in der konsequenten Öffnung allgemeiner Lebensbereiche für alle Menschen erschöpfe – unabhängig von Art und Schwere der Beeinträchtigung. Die Aufgabe einer sich „enthindernden Gesellschaft“ sei es, die Sonderstrukturen im institutionellen Bereich aufzulösen, weil sie dem der UN-BRK zugrundeliegenden Verständnis von Inklusion entgegenstehen. So forderte der Fachausschuss Deutschland auf, bestehende Sonderwelten in den Bereichen Schule, Arbeit und Wohnen abzubauen oder gar abzuschaffen.28 Ferner präzisierte der Ausschuss, die UN-BRK solle nicht nur ein Motor für Inklusion sein, sondern auch den effektiven Rechtsschutz sicherstellen, etwa bei der gesundheitlichen Versorgung von Menschen mit einer psychosozialen Beeinträchtigung, in Bezug auf die Achtung der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen (Stichwort: rechtliche Betreuung) oder auch in der Altenpflege. Besonders besorgt zeigte er sich über die fehlenden wirksamen Maßnahmen zur Bekämpfung der Gewalt gegen Frauen und Mädchen mit Behinderungen.

Seit September 2018 liegt der Bundesregierung eine neue Fragenliste des UN-Fachausschusses zur Ermittlung des neuen Sachstandes vor, die teilweise an die Empfehlungen von 2015 anknüpft, aber auch neue Themen setzt.29 Damit hat für Deutschland die nächste Prüfrunde begonnen.

Aufgaben für die anbrechende Dekade

Die anbrechende zweite Dekade, in der die UN-BRK mit ihrem ganzen gesellschaftspolitischen Gewicht zum Tragen kommen soll, stellt Deutschland vor große Aufgaben.

Der Erfolg der kommenden Phase der Umsetzung zumindest der zentralen Bestim mungen der UN-BRK hängt stark von der Mitbestimmung der Menschen mit Behinderungen ab. Die Partizipation von kleinen, insbesondere Selbsthilfeverbänden sollte daher strukturell noch besser aufgestellt werden. Weiterhin erscheint ihre Professionalisierung unverzichtbar. Es müssen Wege gefunden werden, auch die bislang noch nicht aktiven Gruppen einzubeziehen, etwa diejenigen, die in Einrichtungen leben oder sich noch überhaupt nicht organisiert haben. Deren Stimmen könnten beispielsweise durch eine zielgruppengerechte Art der „aufsuchenden Befragung“ besser eingefangen werden. Dazu braucht es auch gezielte Forschung zu der Frage, wie bislang nie zu Gehör gebrachten Stimmen ein Forum gegeben werden kann. Menschen mit schweren und mehrfachen Beeinträchtigungen dürfen nicht zurückgelassen werden. Die besondere politische Wahrnehmung, die taubblinde Menschen als Gruppe in einer besonders vulnerablen Lage in der ersten Dekade erhalten haben, ist insoweit ein gutes Beispiel.

Die in der vergangenen Dekade erreichten Erfolge im Sinne der UN-BRK sind zu würdigen, doch müssen sich die politischen Entscheidungsträger_innen weiter den Herausforderungen des Abkommens stellen.

Nur wenn Inklusion als Thema höher auf die politische Agenda rückt, können menschenrechtliche Ziele innerhalb des kommenden Jahrzehnts zuverlässig verwirklicht werden. Dazu gehört insbesondere das Konzept einer inklusiven Schule für Menschen mit und ohne Behinderungen, das eine breite Unterstützung von Schüler_ innen, aus der Lehrerschaft und ihren Verbänden, Elternkreisen sowie der Wissenschaft erhält. Hier muss politisch gewährleistet werden, dass der hohe Qualitätsanspruch eingelöst wird, der für jeden Schritt hin zu einem inklusiven Bildungssystem in jedem Einzelfall besteht.

Gerade in diesem Bereich zeigt sich, dass auch in Zeiten der UN-BRK „vorwärts“ nicht heißt, dass alles besser wird: Zwar sind in Deutschland im Durchschnitt die Exklusionsquoten in der Schulbildung zwischen 2008 und 2016 von 4,9 auf 4,3 um 0,6 Prozentpunkte gesunken, jedoch steigerten Baden-Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz im klaren Widerspruch zur Zielsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention ihre Exklusionszahlen.

Alles andere als inklusiv sind beispielsweise auch die Entwicklungen im Bereich Beschäftigung, blickt man auf die Entwicklung des Werkstattwesens: Trotz der frühen „Initiative Inklusion“ der Bundesregierung zugunsten des ersten Arbeitsmarktes sind die Zahlen der Werkstattbeschäftigten zwischen 2008 und 2016 von 228.349 auf 269.616 gestiegen;30 statt diesen wie anderen arbeitssuchenden Menschen mit Behinderungen einen für sie akzeptablen wie auskömmlichen Arbeitsplatz auf dem ersten Arbeitsmarkt zu organisieren, waren acht Jahre nach Verabschiedung der UN-BRK 41.267 mehr Personen in Werkstätten beschäftigt. In der vergangenen Legislaturperiode wurde ferner durch Einzelmaßnahmen wie die Stärkung der Werkstattbeiräte das Werkstattwesen insgesamt strukturell gefestigt.

Nicht zuletzt führt auch die Inklusionsrhetorik mit Blick auf Wohneinrichtungen für Menschen mit Behinderungen die Entwicklung in den blanken Widerspruch: Kamen 2008 noch 167.161 Personen in Wohneinrichtungen unter, waren es 2016 schon 195.437 – eine Steigerung von 28.276.31 Die Zahlen zum Wohnen fallen noch drastischer aus, wenn Wohngemeinschaften als institutionalisierte Wohnform begriffen und als solche in die Exklusionsquoten einbezogen werden, wie es die 2017 veröffentlichte Allgemeine Bemerkung Nr. 5 des UN-Fachausschusses mit Blick auf das Recht auf Wohnen nahelegte.32

Auf der Ebene des allgemeinen gesellschaftlichen Bewusstseins ist es daher eine der größten Aufgaben für Staat und Gesellschaft, das menschenrechtliche Verständnis von Inklusion anzunehmen und den Spagat von Sonderwelten und Integration zugunsten von Inklusion aufzulösen. Praktisch kann das nur gelingen, wenn Inklusion als gesellschaftspolitisches Ziel verstanden wird, das große strukturelle Veränderungen in allen gesellschaftlichen Bereichen erforderlich macht, und dafür die Voraussetzungen einschließlich Personal-und Ressourcenausstattung auch im großen Maßstab geschaffen werden, damit es erreicht und die gesellschaftliche Mehrheit überzeugt werden kann. Das von der Politik selbst organisierte Scheitern einer „Inklusion“ ist weder das, was mit der UN -BRK beabsichtigt war, noch wird man der menschenrechtlichen Verantwortung gerecht – und Wahlen sind damit auch nicht zu gewinnen.

In der anbrechenden Umsetzungsperiode stellt sich auf der rechtlichen Ebene außerdem die Aufgabe, die UN-BRK als übergeordnetes, anwendbares Recht zu stärken. Eingedenk der UN-BRK ist inakzeptabel, dass eine Vorschrift, wie der sogenannte Mehrkostenvorbehalt in Paragraf 13 Sozialgesetzbuch XII, immer noch existiert und dafür sorgt, dass Menschen ins Heim gezwungen werden, weil bei ihrem Vollzug immer noch Leistungsträger beziehungsweise Behörden und Gerichte darüber entscheiden, was für den Menschen mit Behinderung „zumutbar“ ist, und nicht die Person selbst. Auch die Gerichte können ihre Kontrollfunktion weiterentwickeln. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die UN-BRK sogar für das Verständnis und die Auslegung der Grundrechte herangezogen werden muss. Für die Instanzgerichte erscheint die UN -BRK aber immer noch als eher bedrohliches Gesetzeswerk, das lieber ausgeblendet als angewandt wird. Vor allem tun sich die Fachgerichte aller Sparten und Instanzen bislang schwer, die UN-BRK als Hilfsinstrument bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe, geschweige denn direkte Rechtsfolgen daraus abzuleiten.

Als bedrohliche Entwicklung für die Umsetzung der UN-BRK in Deutschland erweist sich derzeit der immer aggressiver in Erscheinung tretende politische Populismus, der von einem Aufleben des Exklusionsparadigmas begleitet wird. Statt zurückzuweichen, wäre gerade das entschlossene Eintreten für Inklusion und deren gesellschaftspolitische Dimension wichtig – insbesondere, wenn deutlich wird, dass die Exklusion mit dem Aufleben der Wertvorstellung einhergeht, dass Menschen mit Behinderungen eine Belastung für die Gesellschaft seien. So wie Demokratie Inklusion braucht, kann auch der gesellschaftliche Zusammenhalt ohne Inklusion nicht erreicht werden.

Auch im kommenden Jahrzehnt braucht es überdies eine Fortsetzung der „begründeten Enthaltsamkeit“ im Habermas’schen Sinne:33 Es bleibt eine Herausforderung, sich gesellschaftspolitisch den Möglichkeiten einer neuen Eugenik entgegenzustellen, wie sich etwa in der 2018 geführten parlamentarischen Diskussion über die Kostenübernahme von Bluttests zur pränatalen Aufspürung von Beeinträchtigungen bei Föten exemplarisch zeigte.

Fazit

Noch 2009 herrschte eine Situation, bei der das Zusammenwirken der Gesetze, Institutionen und Praktiken für Menschen mit Behinderungen einer Verdrängung an den Rand der Gesellschaft gleichkam, die ihren Lebensweg teilweise von Geburt an vorbestimmte – über den Kopf und die Wünsche einer Person hinweg. Im Sinne der Inklusion, der Einbeziehung von Menschen mit Behinderung von Anfang an, soll die UN-BRK hingegen sicherstellen, dass die Gesellschaft für Menschen mit Behinderung gleichermaßen zugänglich ist und ihnen vielfältige selbstbestimmte Lebenswege eröffnet.

Die Bewertungen der Bedeutung der UN -BRK in der ersten Dekade ihrer Umsetzung gehen stark auseinander. Während in der Vergangenheit einige immer wieder in ihr einen zahnlosen Papiertiger gese hen haben, mögen andere das „Kapitel UN-BRK“ schon lange geschlossen sehen. Wiederum andere verbinden mit ihr zwar ein Projekt von beträchtlicher historischer Dimension, sind jedoch zugleich etwa von der folgenlosen Inklusionsrhetorik enttäuscht. Bei der Bewertung einer Dekade ist es also nicht leicht, sich nicht in Widersprüche zu verstricken oder Ärger auf sich zu ziehen. Fakt ist: Nur ein Teil der Gesellschaft schafft es bislang, den Auftrag der UN-BRK anzunehmen und praktisch umzusetzen, während gleichzeitig eine Reihe an gesellschaftlichen Kräften intendiert oder unbeabsichtigt dem Ziel einer inklusiven Gesellschaft entgegenarbeitet.

Im Rückblick auf die vergangene Dekade scheint es daher angemessen, eine gemischte Bilanz zu ziehen. Gewiss hätte in einem Jahrzehnt der Umsetzung der UN-BRK mehr für Menschen mit Behinderungen erreicht werden können. Bei einigen politischen Entscheidungen wie beispielsweise zum barrierefreien Bauen, der gesellschaftlichen Teilhabe, aber auch in anderen Politikfeldern ist nicht nachvollziehbar und teilweise klar sachwidrig, dass Menschen mit Behinderungen gegenüber anderen Gruppen oder Interessen immer noch das Nachsehen haben. Offenbar wird immer noch davon ausgegangen, man dürfe sich noch länger eine strukturelle Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen leisten. Gleichwohl hat die UN-BRK in der ersten Dekade ihrer Umsetzung wichtige Entwicklungen angestoßen und sich als dauerhafter Maßstab für die Bewertung staatlichen Handelns etabliert. Wichtige Umsetzungsschritte in Richtung einer Gewährleistung der vollen gesellschaftlichen Partizipation und eines vollen Genusses der gleichen Rechte von Menschen mit Behinderungen sind als Erfolge zu verbuchen.

Zentrale Aufgabe bleibt es jedoch, die soziale Ausgrenzung und strukturell angelegte Segregation von Menschen mit Behinderungen, die zum Teil als „Inklusion“ betitelt wird, zu überwinden. Inklusion ist nur dann erreicht, wenn von Anfang an und unabhängig von Grad und Schwere der Beeinträchtigung die Möglichkeit der sozialen Partizipation gleichberechtigt für jeden Menschen eingelöst wird. Denjenigen, die heute in Sondereinrichtungen leben, ist eine echte Chance zu erarbeiten, sich als Teil des gesellschaftlichen Mainstreams zu erleben und dort einen selbstbestimmten Lebensweg zu gehen. Die zu beobachtende Öffnung von Regelsystemen für mehr Integration von Menschen mit Behinderungen einerseits, etwa im Bereich Verkehr, sowie der nachweisliche Ausbau von Sonderstrukturen andererseits, etwa in den Bereichen Schulbildung, Werkstätten und Wohneinrichtungen, schaffen eine paradoxe Konfliktlage, die zugunsten von Inklusion im Sinne der UN-BRK aufgelöst werden muss. Dass schlecht gemachte Integration unter dem Etikett „Inklusion“ betrieben wird, ist ein Grund für die nicht akzeptable Entwertung des Inklusionsbegriffs und Inklusion als solche zu kritisieren.

In ihrer normativen Natur liegt die Kraft der UN-BRK, die nicht eingelösten gesellschaftspolitischen Versprechen gegenüber dem Individuum aufzuzeigen, die sich mit den Zielen, Prinzipien und Rechten der UN-BRK verbinden. In ihr liegt ein von Politik und Gesellschaft bei Weitem noch nicht ausreichend entdecktes Potenzial gesellschaftlicher Erneuerung. Ob allerdings dieses unerschöpfliche „Innovationspotenzial“ in der kommenden Dekade weiter zur Entfaltung gebracht werden kann, wird sich zeigen.

Anmerkungen

1 Das Manuskript geht zurück auf den Text „Eine Dekade UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland“, der 2019 in der Ausgabe 6-7 „Aus Politik und Zeitgeschichte“, S. 4-10 erschienen ist. Es handelt sich hier um die Vortragsfassung für die 33. Integrationsforscher_ innentagung Berlin am 22.2.2019
2 Vgl. Don MacKay, The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, in: Syracuse Journal of International Law and Commerce 2/2007, S. 323-331; Heiner Biele feldt, Zum Innovationspotential der UN-Behindertenkonvention, Berlin 2006.
3 Uwe Becker, Die Inklusionslüge. Behinderung im flexiblen Kapitalismus, Bielefeld 2015.
4 Götz Aly, Diskurs der Wortblasen, 3.4.2012, www.fr.de/861247.
5 Stiftung Deutsches Hygiene-Museum und Deutsche Behindertenhilfe – Aktion Mensch e.V. (Hrsg.), Der (im-)perfekte Mensch: Vom Recht auf Unvollkommenheit, Ostfildern-Ruit 2001.
6 Sozialhilfestatistik (Statistisches Bundesamt).
7 Ebd.
8 Deutsches Institut für Menschenrechte, eigene Berechnungen 2018 auf der Basis von Statistiken der Kultusministerkonferenz (KMK).
9 Zum menschenrechtlichen Verständnis von Behinderungen siehe Theresia Degener, Die UN-Behindertenrechtskonvention – Ein neues Verständnis von Behinderung, in: dies./Elke Diehl (Hrsg.), Handbuch Behindertenrechtskonvention, Bonn 2015, S. 55-74.
10 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Behinderungen, Berlin 2013, S. 8 und 44.
11 Vgl.dazu die Artikel 4 Absatz 3 und 33 Absatz 3 UN-BRK.
12 Siehe auch Hubert Hüppe, Bilanz des Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen. 17. Legislaturperiode, Berlin 2013, S. 7.
13 Siehe Paragraf 19 des Gesetzes zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen sowie die „Richtlinie für die Förderung der Partizipation von Menschen mit Behinderungen und ihrer Verbände an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten“.
14 Vgl. BMAS (Hrsg.), Studie zum aktiven und passiven Wahlrecht von Menschen mit Behinderung. Forschungsbericht 470, Berlin 2016, S. 60.
15 Bundesverfassungsgericht, Beschluss 2 BvC 62/14 vom 29.01.2019
16 Siehe www.bundesfachstelle-barrierefreiheit.de/DE/Home/home_node.html.
17 Siehe www.barrierefrei.bayern.de/index.php und www.bahn.de/p/view/service/barrierefrei/programm_der_db.shtml.
18 Siehe www.nachrichtenleicht.de/startseite.1899.de.html.
19 Siehe Artikel 7 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. Dezember 2014: „Das Land setzt sich für die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderung und ihre gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe ein.“
20 Vgl.die Beiträge in Valentin Aichele (Hrsg.), Das Menschenrecht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht. Artikel 12 der UN-Behindertenrechtskonvention, Baden-Baden 2013.
21 Vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte, Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland. Juli 2017–Juni 2018. Bericht an den Deutschen Bundestag gemäß § 2 Absatz 5 DIMRG, Berlin 2018, S. 57-93.
22 Siehe Montag Stiftung Jugend und Gesellschaft, Inklusion ist machbar! Das Erfahrungshandbuch aus der kommunalen Praxis, Freiburg/ Br. 2018.
23 Abgesehen vom Land Berlin, das noch mit so genannten Behindertenpolitischen Leitlinien arbeitet.
24 Siehe www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/GC.aspx.
25 Siehe BMAS, Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Erster Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2011.
26 Siehe BRK-Allianz (Hrsg.), Für Selbstbestimmung, gleiche Rechte, Barrierefreiheit, Inklusion. Erster Bericht der Zivilgesellschaft zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention, Berlin 2013; Deutsches Institut für Menschenrechte, Parallelbericht der Monitoring-Stelle UN-Behindertenrechtskonvention an den UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen anlässlich der Prüfung des ersten Staatenberichts gemäß Artikel 35 der UN-Behindertenrechtskonvention, Berlin 2015.
27 Vgl. UN Doc. CRPD/C/DEU/CO/1.
28 Vgl.ebd., Rn. 21, Rn. 46, Rn. 50.
29 Vgl. UN Doc. CRPD/C/DEU/QPR/2-3.
30 Sozialhilfestatistik (Statistisches Bundesamt)
31 Ebd.
32 Vgl. UN Doc. CRPD/C/GC/5, Rn. 16 (b).
33 Jürgen Habermas, Die Zukunft der menschlichen Natur. Auf dem Weg zu einer liberalen Eugenik, Frankfurt/M. 2005.

Dr. Valentin Aichele
Monitoringstelle UN-Behindertenrechtskonvention,
Deutsches Institut für Menschenrechte,
Zimmerstr. 26/27, 10969 Berlin