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Besitzt die EU Strategiefähigkeit?


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WeltTrends - epaper ⋅ Ausgabe 186/2022 vom 01.04.2022

Henry Kissinger soll einst scherzhaft-ernst gefragt haben, unter welcher Telefonnummer er denn die Europäische Gemeinschaft anrufen könne? Die eine zentrale politische Anrufnummer existiert immer noch nicht. Gleichwohl wurden und werden Strategien aufgelegt und umgesetzt. Die Union ist ein einzigartiges politisch-normatives System, grundverschieden zu historischen oder präsenten Staatsformen oder internationalen Zusammenschlüssen. Der Europäische Rat vereinbart die politischen Zielvorstellungen und Prioritäten. Die Europäische Kommission erarbeitet eigenständig daraus die Strategien.

Jeder Diskurs bedingt die Klärung von zentralen Begriffen. Der hier diskutierte Begriff Strategie hat militärische Wurzeln. Seine Ableitung stammt vom griechischen „Stratēgós“/militärisches Amt. Generäle haben zeitlose bedeutende Militärstrategien entworfen, etwa Sun Tsus „Kunst des Krieges“1 oder „Vom Kriege“2 des ...

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... Carl von Clausewitz. Von ihm stammt die bekannte strategische Achse aus den Grundbausteinen Zweck-Ziel-Mittel.3 Primat der Strategie ist hiernach der von der Politik vorgegebene Zweck, dem Ziel und Mittel als abhängige Variablen zugeordnet sind. Der politische Zweck bestimmt den Rahmen, d.h. wenn sich der Zweck ändert, müssen auch Ziel und Mittel neu bemessen, mithin seine Gültigkeit immer wieder evaluiert werden. Strategie ist eine Konzeption sui generis und kein Synonym für Vision (Zukunftsentwurf ), Mission (Auftrag/Verbreitung) oder Plan (Absicht/Vorhaben). Phänomenologisch handelt es sich nicht um ein dialogisch-konsensuales Konstrukt oder partizipatives-paritätisches Mitbestimmungsmodell. Strategie ist Gestaltungswille und kein „Zusammen bilden wir das Wir“-Stuhlkreis.

EU-Strategien auf dem Prüfstand

Eine komprimierte historische Draufsicht der westeuropäischen Integration, von der Fusionierung von Montanunion/EKGS, EWG und Euratom 1967 zur EG und ihre Weiterentwicklung 1993 zur EU sowie der Lissabon-Vertrag von 2007, ratifiziert 2009, verlangt Umsicht. Man sollte nicht in eine post-festum-Falle stolpern. Ereignisse sollten im Rückblick nicht als Resultat strategischer Planungen charakterisiert werden: Alles musste so kommen, wie es geschah, weil es sich ereignete. Zum 60.

Jahrestag der Römischen Verträge 2017 publizierte das European Political Strategy Center eine „Erfolgsgeschichte Europa“: „Die Story Europas ist eine Geschichte über Frieden, Demokratie, Solidarität und Freiheit, aber auch eine Geschichte über Wohlstand, Gleichheit, Wohlbefinden und Nachhaltigkeit.“6 Mit sieben Erweiterungen, zudem die Einheit Deutschlands, beweist das integrierte Europa grosso modo seine Strategiefähigkeit. Und aus Krisen lernt Brüssel, wie die Banken-und Finanzkrise 2008/2009 beweist. So soll eine Wiederholung im Euroraum mit der etablierten Strategie einer Drei-Säulen-Bankenunion vermieden werden.

Die europapolitische Geschichtsschreibung strategischer Rückschläge, Stagnationen und Misserfolge hat ebenfalls ihre Wegmarken. Dazu zählen die 1954 an Frankreich gescheiterte Europäische Verteidigungsgemeinschaft, de Gaulles Veto gegen den britischen EWG-Beitritt 1963 und seine EWG-Lahmlegungsstrategie 1965 bis 1966 zur Verhinderung einer mehrheitlichen Entscheidung der Gemeinsamen Agrarpolitik. Erinnert sei an Margaret Thatchers striktes „No“ zu einer von Deutschland und Frankreich erstrebten vertieften EU. Die Strategie enger Partnerschaft zwischen der EU und zwölf Mittelmeeranrainern/ Barcelona-Prozess von 1995 für einen Raum des Friedens, der Stabilität und des Wohlstands wurde nicht in Politik umgesetzt. Niederländische und französische ablehnende Referenden 2005 durchkreuzten den EU-Verfassungsvertrag.

Westbalkan in der strategischen Warteschleife

Die EU-Westbalkanpolitik wirkt seit einigen Jahren ebenfalls strategisch obdachlos. Nach Kroatiens EU-Mitgliedschaft 2013 sitzen die anderen sechs regionalen Beitrittsaspiranten seit Jahren im EU-Warteraum und hoffen auf Einlösung der Zusage vom EU-Gipfel in Thessaloniki 2003.7 Den Beitrittsstillstand verantwortet der EU-Dissenz der Reihenfolge von institutioneller Vertiefung und integrativer Erweiterung. Frankreich und die Niederlande betonen eine vorrangige Strukturreform (komplizierte gegenwärtige Entscheidungsprozesse) vor neuen Beitritten und kritisieren mangelnde Reformumsetzungen der Beitrittskandidaten. Deutschland und Österreich favorisieren wegen wachsender Frustration auf dem

Westbalkan hingegen eine baldige konkrete Beitrittsperspektive. China, Russland, arabische Staaten und die Türkei versuchen, daraus politisches Kapital zu schlagen. Gleichwohl ist eine kohärente Strategie nicht erkennbar. Aber auch Frankreich und die Niederlande haben bislang keine Strategie der institutionellen Effizienz zur Stärkung der EU-Funktionsfähigkeit vorgelegt. Eine Steilvorlage ließ jüngst Paris ungenutzt. Die französische EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2022 legt keinen Fokus auf eine strategische Reformagenda.8

Maschinenraum der Strategie

EU-Kommission und Europäischer Rat sind die gestaltenden Akteure der europäischen Politik. Ihre strategischen Handlungen sind ein komplexes Miteinander, Nebeneinander und zuweilen auch Gegeneinander. Dafür ist die Zweck-Ziel-Mittel-Relation (Clausewitz) bzw. Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulation (Raschke/Tils) ein zu gering profiliertes Strategie-Analyseinstrument. Es kann unterstellt werden, dass beide Institutionen das Strategie-Triptychon mindestens um die Kategorien Kalkulation, Prognose, vom Ende her denken sowie Zeit erweitern. Ihre jeweiligen Strategie-Dilemmata bearbeitet die EU mit ihrem Instrumentenkasten aus intensiver Konferenzdiplomatie, Vertagung, Kompensationen und Kompromissen. Die eine veritable, aber ungeklärte Frage bleibt, an welchen objektiven Kriterien orientiert sich die Bewertung für eine erfolgreiche Strategie? Ein Maßstab könnte ihre Zeitgültigkeit sein. Doch welche Zeitspanne wäre das Minimum? Was heute als effektive und nachhaltige Strategie klassifiziert wird, hat morgen vielleicht schon Archivcharakter. Wäre damit ein Strategiedispositiv als von vorneherein gescheitert zu werten oder erst nach dem Misserfolg?

(K)eine strategische Partnerschaft mit Russland

Exemplarisch für diese Problematik kann die „Gemeinsame Strategie der Europäischen Union vom 4. Juni 1999 für Russland“ gewertet werden, die der Europäische Rat erarbeitet hatte. Das Partnerschafts-und Kooperationsabkommen zwischen der EU und der Russischen Föderation vom 1. Dezember 1997 wurde nun mit konkreten kooperativen Planschritten unterfüttert. Die Gemeinschaft verfolgte als „klare strategische Ziele eine stabile, offene und pluralistische Demokratie in Russland, die rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichtet ist und der Untermauerung einer prosperierenden Marktwirtschaft dient, aus der die Menschen in Russland und in der Europäischen Union gleichermaßen Nutzen ziehen.“ Zustimmung auch, dass „die Zukunft Russlands wesentlicher Bestandteil der Zukunft des Kontinents und für die Europäische Union von strategischem Interesse ist.“9 Beim nachfolgenden Treffen mit der EU-Troika in Helsinki überreichte Ministerpräsident Putin die russische Antwort. Dabei wurde deutlich, dass Russlands Interessen mit Kernanliegen der EU divergierten. Einige Beispiele: Die EU erstrebte nach Ende des Kalten Krieges für die internationalen Beziehungen ein interdependentes, multilaterales Ordnungsgefüge. Das Moskauer Dokument fixierte einleitend bereits die Position „der objektiven Notwendigkeit für die Bildung einer multipolaren Welt“. Die EU-Strategie betonte gemeinsame „strategische Interessen und besondere Verantwortlichkeiten bei der Wahrung der Stabilität und Sicherheit in Europa sowie in anderen Weltregionen“. Russland hob demgegenüber hervor: „Hauptziele der Strategie bestehen darin, die nationalen Interessen zu wahren und die Rolle und Autorität Russlands in Europa und der Welt zu stärken.“ Den ihm von der EU zugesprochenen „Platz in der europäischen Sicherheitsarchitektur“ nahm es als selbstverständlich, begriff seine Rolle aber global: „Als Weltmacht auf zwei Kontinenten muss Russland die Freiheit bewahren, seine Innen-und Außenpolitik zu bestimmen und zu führen, seinen Status und seine Vorteile eines eurasischen Staates und des größten GUS-Landes, die Unabhängigkeit von Positionen und Aktivitäten in internationalen Organisationen.“

Dem 1999 noch existenten WEU-Verteidigungsbündnis bot Moskau in seiner Strategie „Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich (Friedenserhaltung, Krisenmanagement, verschiedene Aspekte der Begrenzung und Rüstungsreduzierung), die als Gegengewicht zum NATO-Zentrismus in Europa dienen könnte“, an. Die EU konnte das mit ihrem transatlantischen Sicherheitsverständnis nicht akzeptieren. Die Gemeinschaft wollte in Europa auch keinen Rückfall in dominierende Einflusszonen und Regionen verminderter Autonomie. Russlands Plan war somit nicht akzeptabel, denn seine Kooperation mit der EU „sollte dazu beitragen, Russland als führende Kraft bei der Bildung eines neuen Systems zwischenstaatlicher politischer und wirtschaftlicher Beziehungen im GUS-Raum zu stärken.“ Auf den breit gefächerten „Aktionsbereich Stärkung der Bürgergesellschaft“ im EU-Dokument ging Moskau in seiner 12 Punkte umfassenden Antwort gar nicht ein. In den beiden folgenden Dekaden obsiegte das Trennende gegenüber dem Gemeinsamen. Die erstrebte Strategische Partnerschaft wurde zur Strategischen Rivalität mit dem Subtext Gegnerschaft.10

Strategieflexibilität

Ihre Flexibilität demonstriert die EU wiederholt darin, eine nicht erfolgreiche Strategie wie den Barcelona-Prozess in einer neu aufgelegten, ambitiöseren Strategie aufgehen zu lassen, hier in der Mittelmeer-Union von 2008. Ein strukturell ähnliches Modell ist es, eine unergiebige Strategie kurzerhand modifiziert mit abgeflachter Strategie fortzusetzen. Beispielhaft hierfür ist die EU-Zentralasienstrategie „für eine neue Partnerschaft“11 von 2007 und ihre Fortführung als „New EU Strategy on Central Asia“ von 2019. Brüssels erste Zentralasienkonzeption mit dem mittelfristigen Zeitrahmen bis 2013 zielte darauf, in dieser Region Reformen zu unterstützen. Damit verabschiedete sich die Gemeinschaft von ihrer bisherigen Rolle des politischen Zaungastes in einer Region mit hohem Konfliktpotenzial: radikaler Islam, Drogenhandel, Wasserversorgung, Grenzstreitigkeiten, nichtaufgearbeitete historische Konflikte. Man wollte mit Erfahrungs-und Stabilitätstransfer auf verschiedenen Kooperationsfeldern wie Demokratie, Menschenrechte, gute Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit, Jugend, Bildung sowie Wirtschaft, Handel und Investitionen Einfluss nehmen.

Warum erwiesen sich die Erwartungen nicht als tragfähig? An dieser Stelle nur einige Defizite: Brüssel unterschätzte das Fehlen einer zentralasiatischen regionalen Identität. Die Bekenntnisse zu konsensualen und kooperativen Entwicklungen der fünf autokratisch geführten Staaten, wenngleich mit unterschiedlichem politischen Härtegrad, erwiesen sich als Deklaratorik. Die EU besaß kein schlüssiges Konzept gegenüber den bereits in der Region etablierten Großmächten Russland und China. Moskau dominierte den Raum sicherheitspolitisch im Rahmen des Militärbündnisses OVKS (mit Kasachstan, Kirgistan, Usbekistan und Tadschikistan) sowie ökonomisch mit der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft (Kasachstan, Tadschikistan und Usbekistan). Die Sicherheitsfrage im Zuge der militärisch-technischen Zusammenarbeit bestimmte sein Interesse. Und Peking definierte die Region als Rohstoffreservoir und Energielieferant (Transport von Erdgas über ein von China finanziertes Pipelinenetz). Weil beide Großmächte demokratische Reformen in Zentralasien ablehnten, bestand eine Win-win-Interessenkoalition mit den autoritären lokalen Herrschaftseliten, die konsequent die EU-Projekte versanden ließen.

Im Moment der Neuauflage der EU-Zentralasienstrategie 2019 stieg China mit der „Belt and Road“-Initiative zum bedeutenden Handelspartner, Großinvestor und Kreditgeber in der Region auf. Auch Russland weitete seinen Einfluss seit 2007 in der Region durch den Ausbau der Militärstützpunkte in Kirgistan und Tadschikistan sowie der Umwandlung der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft 2015 in die Eurasische Wirtschaftsunion aus.

Der EU-Strategie verfolgt keine zentralasiatischen geopolitischen Ambitionen. Als Importeur von Energie und Rohstoffen sowie Technologieexporten positioniert sich die Gemeinschaft wie bereits 2007 jedoch als geoökonomischer Akteur, der damit auch (unbeabsichtigt) in Interessenkollision mit Moskau und Peking geraten kann. Man darf gespannt sein, wie die regionalen Eliten die Förderung ökonomischer, ökologischer und sozialer Nachhaltigkeit als Schwerpunkte der neuen Strategie in ihr inneres Stabilitätskonzept integrieren. Nachhaltigkeit setzt auf die Partizipation der Bürger und könnte diese damit politisieren, mithin auch Umwelt-und Sozialproteste auslösen. Wie bei ihrer Vorläuferin ist also nicht ausgeschlossen, dass die EU-Zentralasienstrategie 2.0 durch eine Blockade seitens der autokratischen zentralasiatischen Regierungen im politischen Abklingbecken landet.

Strategieantagonismus

Seit dem 24. Februar, dem Tag des russischen Angriffs auf die Ukraine, stehen sich in Europa Wirtschaftsmacht versus Militärmacht jeweils entschlossen gegenüber. Die EU überzieht Russland mit einem präzedenzlosen, robusten finanziellen, wirtschafts-und handelspolitischen strategischen Sanktionsregime. Mit dem Einfrieren von Kapitalvermögen, Geldströmen und Wirtschaftsbeziehungen soll Moskaus politische Macht gelähmt werden. Das übergeordnete Strategieziel ist, mit dem Versuch weitreichender ökonomischer Isolation auf Putin einzuwirken, die militärische Invasion in der Ukraine zu stoppen.

Die russische Regierung verfolgt entgegengesetzt das strategische Ziel, so schnell wie möglich in Kyiv eine Marionettenregierung zu installieren, die eine sofortige bedingungslose Kapitulation („Demilitarisierung“/ Putin) ausruft. Ohne einen längeren Abnutzungskrieg soll die gesamte Ukraine besetzt und politisch gleichgeschaltet werden. Ein solches russisches Protektorat könnte unter Moskauer Führung zusammen mit Lukaschenkos Belarus eine slawische Union/Imperium als neuen geopolitischen Machtfaktor in Europa herausbilden. fertiggestellt am 3. März 2022

Wulf.Lapins@gmx.de

1 https://www.wrd.ch/triboni/store/Sunzi_Kunst_des_Krieges1.pdf?mthd=get&name=wrd_store1&sign=Y13iAS%2FpDd2 D5JiF6GWsLQ%3D%3D&id=hyuemmxdhaaaaaaabmbb&fmt=application%2Fpdf.

2 https://www.clausewitz-gesellschaft.de/wp-content/uploads/2014/12/VomKriege-a4.pdf. 3 Ebenda, S. 3.

4 https://parteischule-wiki.spd.de/_media/pluspunkte-sondernummer-strategie.pdf S. 3.

5 Diplomacy. New York 1994, S. 109.

6 https://ec.europa.eu/assets/epsc/files/the-european-story_epsc_de_web.pdf.

7 „Die EU bekräftigt, dass sie die europäische Ausrichtung der westlichen Balkanstaaten vorbehaltlos unterstützt. Die Zukunft der Balkanstaaten liegt in der EuropäischenUnion.“file:///C:/Users/User/Downloads/Gipfeltreffen_EU_westliche_ Balkanstaaten__Thessaloniki__21._Juni_2003%20(1).pdf S.1.

8 https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/media/j1ddlk0t/de_programme-pfue-v1-2.pdf.

9 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:31999E0414&from=GA.

10 So die EU in ihrer Global Strategy vom Juni 1999: „Russia, which remains a strategic challenge for the EU.https://eeas. europa.eu/sites/default/files/eu_global_strategy_2019.pdf S. 19.

11 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10113-2007-INIT/de/pdf.