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Deutsche Außenpolitik (in) der Zeitenwende


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WeltTrends - epaper ⋅ Ausgabe 189/2022 vom 01.07.2022

Folgt man der Rede von Bundeskanzler Olaf Scholz am 24. Februar 2022, in der er das Wort der „Zeitenwende“ in die politische Debatte einführte, dann ist die „Welt nun eine andere als zuvor“. Auch wenn diese Rede vor allem die Entschlossenheit des Kanzlers zum Handeln dokumentieren sollte, so blieb sie doch hinsichtlich der konkreten Beschreibung dieser Zäsur noch seltsam undeutlich – zu vieles scheint noch in Bewegung, als dass man sich im Bundeskanzleramt jenseits der Entscheidungen zum Sondervermögen für die Bundeswehr und der zukünftigen Finanzierungsverpflichtung sowie der Neugestaltung der Energiepolitik festlegen wollte. Der angekündigte Paradigmenwechsel in der deutschen Außenpolitik ist indes bislang nicht ausbuchstabiert, allseits wird nur die Notwendigkeit eines Umschwungs konstatiert, da sich viele Grundannahmen und -konstanten des deutschen außenpolitischen Handelns verschoben haben. ...

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... 1Durch den externen Schock sind Umstellungen angezeigt, die einen tiefen Wandel in der Außenpolitik bedingen, da auch die außenpolitische Identität Deutschlands zur Debatte steht. Das Ausmaß und die Reichweite des Wandels bedeuten auch, dass sich Deutschland international neu aufstellen und sich neue Optionen erarbeiten muss. Der Anpassungsdruck auf das nationale Handeln ist massiv gewachsen, die Stärke und Geschwindigkeit des Wandels setzen neue Bedingungen für außenpolitisches Handeln.

Das Muster des „Kalten Krieges“?

Russlands Invasion der Ukraine hat das Prinzip der Unveränderlichkeit der Grenzen gebrochen, mit dem Handeln auf der Basis militärischer Macht ist eine neue Rüstungsspirale in Gang gesetzt worden und die Neuordnung Europas hat sich mit den Anträgen Finnlands und Schwedens zum Beitritt zur NATO deutlich niedergeschlagen. Die Konfiguration der europäischen Sicherheitsarchitektur steht auf der Tagesordnung, die sich unter antagonistischen Vorzeichen der wirtschaftlichen und politischen Abschottung Russlands vollziehen wird. Auch in Moskau steht die Zurückdrängung des Einflusses der NATO in der eigenen Nachbarschaft im Vordergrund, sodass unabhängig von der Frage einer zukünftigen Befriedung der Ukraine Versuche zur Identifikation gemeinsamer Interessen nicht auf der Tagesordnung stehen. Das Konzept der nuklearen Abschreckung wird erneut handlungsmächtig, allerdings mit der Perspektive, dass unterhalb dieser Schwelle konventionelle Kriege wieder geführt werden können. Diese Tendenz zur Anerkennung der Verfügbarkeit militärischer Macht, um eigene Interessen durchzusetzen, bezieht sich indes nicht nur auf Russland; vergleichbare Überlegungen werden auch bei der chinesischen Führung hinsichtlich Taiwans und ihrer Suche nach militärischer Dominanz im Südchinesischen Meer vermutet. Beide Großmächte, Russland und China, werden als revisionistisch motiviert verstanden, sodass Überlegungen des containment zur maßgeblichen Richtschnur militärischen und politischen Handelns geraten. Die Aufwertung des sicherheitspolitischen Denkens und der Bedeutungsverlust des deutschen Verständnisses einer „regelbasierten internationalen Ordnung“ sind die neuen Merkmale für die Diskussion der aktuellen Lage, die sich aufgrund der Konkurrenz dreier Großmächte und einer reduzierten Rolle Europas deutlich vom „Vorbild“ des Kalten Krieges vergangener Zeiten unterscheidet. Zu China besteht seitens der USA ein Beziehungsmuster der Rivalität mit Interdependenz, die eingebettet ist in die Frage, wie und vom wem der ablaufende power shift so moderiert werden kann, dass disruptive Folgen vermieden werden können. Für andere Weltregionen stellt sich die zentrale Frage, wie sie verhindern können, zum Austragungsort der Konkurrenzen zwischen den Großmächten zu werden und sich ihre Handlungsautonomie zu erhalten.

Von der Großmachtrivalität zur Großmachtkonfrontation

Die dramatische Verschiebung der Rahmenbedingungen der Außenpolitik hat einen schicksalhaften Charakter angenommen, der selbst die deutsche Wiedervereinigung 1989/90 in den Schatten zu stellen scheint. Das außenpolitische Selbstverständnis Deutschlands als „Zivilmacht“ gehört nun definitiv der Vergangenheit an, die Bedrohungsszenarien durch die russische Invasion der Ukraine sind derart tiefgreifend und weitgehend, dass von einer neuen Begründung deutscher Außenpolitik ausgegangen werden muss. Die Verletzbarkeit einer international stark vernetzten Präsenz Deutschlands in handelspolitischer und versorgungstechnischer Hinsicht ist so stark zutage getreten, dass grundlegende Neuorientierungen für die Auslagerung von Produktionsstätten nach China erforderlich werden, um das Land von seiner massiven Exposition für internationale Krisen zu befreien. Die Neukonzipierung von Lieferketten unter dem Stichwort des „re-shoring“ sollte aber nicht auf ein Konzept des „friend-shoring“ verkürzt werden, das einseitigen Partnerschaftskonzepten der Vergangenheit folgt.

Zwar ist die Verankerung Deutschlands im westlichen Bündnis stärker als in den zurückliegenden Jahren unter Donald Trump, aber viele Stimmen in der politischen Debatte und medialen Öffentlichkeit lesen diese Frage nur in den Zahlen der budgetären Aufwendungen für die Bundeswehr und entsprechende Rüstungsmaßnahmen unter dem Blickwinkel deutscher NATO-„Schulden“. Die Präsidentschaftswahlen in Frankreich haben mit der Bestätigung von Emmanuel Macron zusätzlich den europäischen Pfeiler gestärkt, von einer „Abwicklung“ der EU durch antieuropäische Kräfte muss auf absehbare Zeit nicht ausgegangen werden.

Die Maxime der Versorgungssicherheit und die Konkurrenz um strategische Rohstoffe wird die Beziehungen auch jenseits des europäischen Rahmens verändern. Das antagonistische Schnittmuster, das nun für die Gestaltung deutscher Außenpolitik zurechtgelegt wird, könnte sich in eine geopolitisch auch jenseits Europas ausdehnende Rivalität erweitern, die zunehmend auch die Beziehungen zu den Staaten des Globalen Südens erfassen wird.

Jenseits einer Politik der Gesten

Keine Frage, die Außenministerin beherrscht das Fach politischer Gesten in der Phase des Umbruchs, hinsichtlich der konzeptionellen Durchdringung der nun bestehenden Herausforderungen für außenpolitisches Handeln scheint sie weniger stark aufgestellt. Gestenreiche Politik kann übergangsweise Leerstellen verdecken, eine tragfähige Grundlage außenpolitischen Handelns stellt sie nicht dar. Bisher waren aus dem außenpolitischen Apparat noch keine orientierenden konzeptionellen Äußerungen zu vernehmen. Alle Augen sind gerichtet auf die Erarbeitung der nationalen Sicherheitsstrategie, bei der man allerdings eine Engführung entlang militär- und verteidigungspolitischer Maximen erwarten muss. Sicherlich werden dabei unter dem wachsenden Druck zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit bei strategischen Rohstoffen auch entsprechende Überlegungen ihren Platz finden, indes steht zu befürchten, dass dies unter dem Muster geopolitisch motivierter Partnersuche und einer Versicherheitlichung des außenpolitischen Handelns geschehen könnte. Die zentrale Frage, wie sich Deutschland als Mittelmacht positionieren kann und soll, wenn die Spielräume einer regelbasierten Ordnung – dem bisherigen Credo – immer geringer ausgeprägt sind, bleibt damit jedoch unbeantwortet. Traditionelle Muster von Rückversicherungspolitik werden neu belebt, ohne dass erkennbar wäre, wie solche Verpflichtungen gewährleistet, ausgelegt und operativ gestaltet werden können – auch jenseits der rein militärischen Beistandsgarantien.

Gleiches gilt für die Umsetzung der im Koalitionsvertrag prominent positionierten „wertebasierten Außenpolitik“, die zunehmend in Entscheidungsklemmen führen wird, wenn sie mit der Absicherung von hinreichender Versorgung etwa mit energetischen Rohstoffen in Konflikt gerät. Der Besuch des Wirtschaftsministers in den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAER) auf der Suche nach alternativen Lieferanten für die Gasversorgung hat dies bereits erkennen lassen. Die Spannung zwischen einem menschenrechtsbasierten außenpolitischen Bekenntnis einerseits und dem ungeklärten Umgang mit den „Autokraten der Welt“ von Ägypten und der Türkei bis zu China und Russland andererseits ist bislang weder grundsätzlich noch operativ gelöst. Es zeichnet sich die Neigung ab, diese unangenehme Abwägungsfrage einzelfallbezogen und möglichst ohne weitere konzeptionelle Ausrichtung zu entscheiden, womit die menschenrechtliche Ausrichtung Gefahr läuft, geopfert zu werden.

Der weitere Blick auf eine neue internationale Ordnung und die Diffusion von Machtressourcen

Dass die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland nach einem Diktum des damaligen Verteidigungsministers aus dem Dezember 2002 „auch am Hindukusch verteidigt“ werde, leitete die Politik der Auslandseinsätze für die Bundeswehr ein und förderte die internationale Ausrichtung des deutschen weltpolitischen Engagements. Heute scheint sich eine gegenläufige Tendenz abzuzeichnen: Im Vordergrund steht die europäische Ordnung, das weitere Umfeld sowie traditionelle Partner werden unter Bekenntnisdruck gesetzt, um sich dem richtigen Lager anzuschließen. Doch läuft dies den Interessen der Regierungen vieler Staaten zuwider, sich Handlungsspielräume zu erhalten und ihre relative Autonomie zu bewahren. Durch Abstandswahrung zu den Polen in der weltweiten Auseinandersetzung versucht man zu vermeiden, von den Konkurrenzverhältnissen „erdrückt“ zu werden. 2

So dürfte etwa der US-amerikanische Impetus in Richtung auf den Indo-Pazifik weniger sichtbar ausfallen, gleiches ist auch für die europäische und deutsche Variante dieses Konzeptes anzunehmen. Deutschlands Orientierung und Bindung an einen normativ aufgeladenen Global Governance-Ansatz, der sich aus dem Bild einer Weltgemeinschaft speiste, muss in Richtung auf wachsende Parallelwelten in politischer, sozialer und technologischer Hinsicht revidiert werden. Der Versuch europäischer Politik, mit der Etablierung gemeinsamer übergreifender Standards von der Menschenrechtspolitik über technische Normen bis zum Datenschutz eigene Gestaltungsmacht zu begründen und zu entwickeln, hat an Reichweite verloren und muss als außenpolitische Maxime überprüft werden. Der „Brussels-Effekt“ 3könnte damit sehr viel lokaler ausfallen als zuletzt argumentiert.

Das effektive Zusammenspiel von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik mit den neuen Aufgaben im Bereich der Klima-, Energie- und Rohstoffpolitik ist unterentwickelt und schränkt die deutsche politische Präsenz in der Welt erkennbar ein. Unter der Dominanz der ministeriellen Eigenlogiken leiden sowohl die mittelfristige Wirksamkeit wie auch die internationale Handlungsfähigkeit Deutschlands. Eine nationale Sicherheitsstrategie, die diese Fragen nicht aufnimmt, dürfte ihr eigenes Ziel verfehlen.

Deutschland muss sein außenpolitisches Bezugsfeld erweitern, um sich neue Machtressourcen zu erschließen; die traditionelle Zentrierung auf Frankreich im europäischen Kontext muss systematisch jenseits der bislang sehr punktuellen Zusammenarbeit etwa mit Italien, Spanien oder den Niederlanden erweitert werden. Der Vorschlag Macrons einer „erweiterten politischen Gemeinschaft“, um mit dem Mitgliedantrag der Ukraine bei der EU umzugehen, weist hier einen Weg, 4der im gemeinsamen Konzert der wichtigsten Mitgliedstaaten angegangen werden sollte.

Gleiches gilt auch im globalen Maßstab, wo globalen Partnern ein stärkeres kontinuierliches Augenmerk gelten muss. Kerneuropa und vertiefte Beziehungen zu einer Handvoll von Staaten des Globalen Südens sind unzureichend, wenn neue Ansatzpunkte für internationales Handeln gefunden werden sollen, um aus den begrenzenden Handlungsmustern der Vergangenheit herauszufinden. Der immer wieder gepredigte Vorschlag, man müsse nur einen „nationalen Sicherheitsrat“ als Koordinationsgremium einsetzen, ist ebenso ein Kurzschluss wie die Aufforderung einer 180-Grad-Kehrtwende, beides wird den Notwendigkeiten für die Neuaufstellung der deutschen Außenpolitik nicht gerecht. Es muss um mehr gehen als instrumentelle Ziele wie internationale Geschlossenheit und Aufstockung militärischer Fähigkeiten; die Neigung zur Versicherheitlichung einer Fülle von Politikbereichen und damit auch (Über-)Lebensfragen führt nicht in die richtige Richtung einer neuen Außenpolitik, die nicht nur bereit ist, in Arrangements der Lastenteilung zu denken, sondern die sich auch um ein neues Instrumentarium der Verantwortungsteilung und deren gemeinsamer Gestaltung bemühen will. Gemeinsame Handlungsfähigkeit und belastbare Solidarität sind keine Selbstläufer, sie beruhen auf Vertrauen, das vielfach für Deutschland erst wieder geschaffen werden muss, insbesondere in Weltregionen, die weitgehend marginal behandelt werden. Die dabei entstehenden Zielkonflikte sollten offen adressiert und nicht hinter diplomatischen Formeln verborgen werden, die der Logik des Minimalkonsens folgen und den notwendigen Aufbruch verhindern.

Dr. Günther Maihold

geb. 1957, stellvertretender Direktor der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), mehrjährige Lehr- und Forschungsarbeit in Mexiko

guenther.maihold@swp-berlin.org

1 Vgl. Rathke, Jeff (2022): Putin Accidentally Started a Revolution in Germany, https://foreignpolicy.com/2022/02/27/putinwar-ukraine-germany-scholz-revolution/.

2 In Lateinamerika wird dies unter dem Titel der „active nonalignment“ diskutiert; vgl. hierzu Fortín, Carlos / Heine, Jorge / Ominami, Carlos(2020): Latin America Between a Rock and a Hard Place: A Second Cold War and the Active Non-Alignment Option. In: Global Policy, Oktober 2020 (www.globalpolicyjournal.com).

3 Vgl. Bradford, Anu (2021): The Brussels Effect. How the European Union rules the World, Oxford.

4 Vgl. https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/fr/actualites/discours-du-president-de-la-republique-a-l-occasionde-la-conference-sur-l-avenir-de-l-europe/.