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Deutschland braucht eine Neuaufstellung seiner Außenpolitik


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WeltTrends - epaper ⋅ Ausgabe 184/2022 vom 01.02.2022

Deutsche Außenpolitik ist stark ausgerichtet an normativen Leitbildern, die für Kontinuität und Leitplanken außenpolitischen Handels stehen. Zudem – so die tragende Meinung – verfügt Deutschland über ein stabiles Präferenzsystem, was sein außenpolitisches Handeln berechenbar gestaltet, aber gleichzeitig auch eine gewisse Neigung zu Status-quo-Positionen beinhaltet. Hinzu kommt, dass der Nationalstaat – durchaus auch als Folge der Pandemie – trotz globaler Verflechtungen seine Rolle als primäre Handlungseinheit wieder zurückerlangt hat. Dies fördert Beharrlichkeit sowie bestehende Routinen und Strukturen, die sich allerdings bei Veränderungen als wenig flexibel darstellen. Mit Bezug auf etablierte Formate, fest gefügte Partnerstrukturen und eingefahrene Muster ist außenpolitisches Handeln nicht mehr zukunftsfähig, zumal sich die außenpolitischen Rahmenbedingungen in den letzten zehn Jahren massiv ...

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... verändert haben. Der Regierungswechsel zur Ampel-Koalition eröffnet die Chance, bestehende Schwerpunkte zu überdenken und sich in der internationalen Politik neu aufzustellen. Die bisherigen Erwartungen an Partner wie die USA und Konkurrenten wie China haben sich als nicht länger tragfähig erwiesen – das gilt für das traditionelle Mächtekonzert, aber auch die Gewährleistung der energie- und klimapolitischen Überlebensfähigkeit mit Blick auf globale Güter.

Hierdurch blieben wichtige Themen auf der Strecke – gerade solche, die Flexibilität und Zukunftsfähigkeit erfordern. Hierzu gehören: die Umsetzung der Nachhaltigkeitsagenda ebenso wie die Sicherung von Lieferketten, die menschenrechtliche Dimension von Außenpolitik, die Frage des Umgangs mit den neuen Autokratien und autoritären Mächten, aber auch ein kreativeres und aktiveres Bemühungen bei der Prävention von Krisen und Konflikten. Eine rein „moderierende“ Rolle ist zur Gestaltung dieser Aufgaben unzureichend, die neue Bundesregierung möchte dies laut Koalitionsvertrag auf der Grundlage einer „werteorientierten Außenpolitik“ und in einer „ressortübergreifenden“ Aufstellung 2 angehen.

Wenn die neue Bundesregierung diesen Weg umsetzen will, muss sie nicht nur Zielhorizonte und Entwicklungspfade neu bestimmen. Es gilt auch das Instrumentarium neu zu justieren, das sich oftmals nicht mehr als krisenadäquat darstellt, wie am unrühmlichen Ende des Afghanistan- Einsatzes erkennbar. Die Pluralität von Selbst- und Fremdzuweisungen gegenüber deutschen Positionen in Europa, im NATO-Verbund oder auch im weltpolitischen Maßstab stellt hohe Ansprüche an deren Ausbalancierung und die Wahrnehmung von Rollenaufteilungen zwischen den Ressorts (von Rollenexklusivität zu Rollenpluralität), aber insbesondere in Politikfeldern, wo die anstehenden Fragen nur mit Hilfe von Multiakteurs-Plattformen und Multi-Stakeholder-Arrangements bearbeitet werden können. Diese unterschiedlichen Formate zu bespielen, sei es im Kontext der Vereinten Nationen, von G7 oder G20, der OECD oder im Zusammenspiel regionaler bzw. subregionaler Verbünde wie der Afrikanischen Union (AU) oder ASEAN, ist eine zentrale Herausforderung für eine erfolgreiche Neuaufstellung der deutschen Außenpolitik.

Dabei wird man immer wieder das Verhältnis zu China, Russland sowie regionalen Machtzentren justieren müssen, um eine relevante Rolle spielen zu können. Dies bedeutet aber auch, die Staaten Afrikas, Asiens und Lateinamerikas insgesamt als Partner ernst zu nehmen und nicht nur unter dem Gesichtspunkt kurzfristiger Stimmallianzen in den VN zu betrachten. Dies erfordert einen Perspektivwechsel, der über das europäisch-transatlantische Verhältnis hinaus auch andere Macht- und Interessenkonstellationen in außenpolitisches Handeln integriert und ebenso die politischen Kontextbedingungen in den Partnerländern ausreichend in den Blick nimmt. Gerade angesichts der Übernahme der internationalen Klimapolitik in den Bereich des Auswärtigen Amtes wird dies unerlässlich sein, wenn damit nicht nur der Auftritt auf den großen Weltklima-Konferenzen angestrebt ist, sondern die Einbettung klimapolitischer Fragen in eine substanzielle internationale Nachhaltigkeitsagenda. Dies gilt neben der Klimapolitik auch für die Sicherung anderer öffentlicher Güter, also auch in der Gesundheitspolitik oder bei der Frage der Gestaltung nachhaltiger Lieferketten.

Ausgetretene Pfade verlassen

Außenpolitisches Handeln muss sich darauf einstellen, dass dies mit dem klassischen Zuschnitt von Diplomatie nicht zu bewerkstelligen sein wird; notwendige Reformen im Auswärtigen Amt werden längst diskutiert. 3

Gerade im Bereich der Außenpolitik ist gegenseitiges Vertrauen ein zentrales Element, das bewahrt und immer wieder neu aufgebaut werden muss. Dieses kann durch überzeugendes Auftreten auf der internationalen Bühne, eine solide Politik im Innern sowie belastbares gemeinsames Handeln mit Partnern befördert werden. In allen Bereichen braucht es neue Impulse, die das Momentum des Regierungswechsels aufnehmen sollten, um ein anderes Bild Deutschlands in der Welt zu gestalten.

Sich verändernde internationale Rahmenbedingungen, Ereignisse oder Entscheidungen, aber auch Änderungen in den nationalen politischen Präferenzordnungen (etwa im Sinne der Umsetzung der Nachhaltigkeitsagenda) müssen ins Zentrum des deutschen und europäischen Auftritts in der Weltpolitik rücken. Hierzu gehört es, Umstände in den Blick zu nehmen, die aktuelle Bedrohungen erzeugen, mit hoher Ungewissheit einhergehen und gleichzeitig eine hohe Dringlichkeit des Handelns erfordern. Außenpolitisches Handeln muss sich trotz aller Ausrichtung auf Erwartungsstabilität auch immer der dynamischen Elemente bewusst sein.

Shifting baselines, also eine Veränderung der Referenzpunkte, ist dazu ebenso notwendig wie eine Verlagerung des Zeithorizonts: Außenpolitisches Handeln sollte längerfristige Planungshorizonte mit einbeziehen, um so kurzfristige Schritte auch daran auszurichten und weniger ad-hoc getrieben agieren zu können. Gute Reaktionsfähigkeit und Agilität reichen dabei für außenpolitisches Handeln allein nicht mehr aus. Gerade im europäischen Kontext müssen schnellere Entscheidungen auch mit Solidaritätsformen belastbarer Art einhergehen, Dynamiken und Vektoren des Wandels abgewogen und der notwendige Wandel im eigenen Handeln rechtzeitig begonnen werden, um auch der europäischen Einbettung deutscher Außenpolitik Rechnung zu tragen. 4 Die Neigung zu Ad-hoc-Politik und das erfolgreiche Bestehen im Brüsseler Verhandlungsmarathon ist dabei nicht das Maß aller Dinge; zwar können sich auch gerade aus den Anpassungsnotwendigkeiten und deren Folgen Grundlagen für gemeinsames Handeln ergeben, insbesondere wenn es darum geht, bestehenden oder aufkommenden Machtstrukturen entgegenzutreten oder diese zu modifizieren. Dies gilt vor allem gegenüber China und Russland, wo vieles heute einseitig unter dem Gesichtspunkt der Selbstbehauptung Europas diskutiert wird, jedoch bislang nicht in eine langfristig angelegte, kohärente Strategie gegossen werden konnte und mögliche Auswirkungen auf Beziehungen zu anderen Weltregionen – zum Beispiel zu afrikanischen Ländern – zu wenig berücksichtigt sind.

Rollenklärung und Abwägung

Doch erfordert dies die Übernahme von Führungsverantwortung, nicht nur im Sinne der Vorreiterrolle oder einer europäischen Moderationsaufgabe. Deutsche Außenpolitik muss konkrete Antworten auf die Frage nach deren Kosten, Nutzen und Grenzen geben, die gegeneinander abgewogen werden müssen. Hier gilt es genau zu überlegen, in welchen Bereichen und bei welchen Themen eine Vorreiterrolle wirklich Sinn macht und vor allem dauerhaft durchgehalten werden kann, wenn sich entsprechende Kosten ergeben. Dies erfordert einen klaren Kompass, den Einsatz von politischem Kapital und Strategiefähigkeit, um etwa zu klären, wo die Schwerpunkte der deutschen Sicherheitspolitik liegen sollen – in der Verteilung zwischen NATO und EU, in der (atomaren) Partnerschaft mit den USA oder Frankreich, im Verhältnis zu Russland und den anderen Staaten der Östlichen Partnerschaft.

Doch Deutschland braucht starke Partner, nicht nur im europäischen Maßstab, sondern auch weltweit. Indes entwickelt sich unser Partnerschaftsverhalten bislang nicht stabil; langfristige Bindungen werden zugunsten von kurzfristigen Umsteuerungen beschädigt. Dafür ist das Reformkonzept BMZ 2030 5 ein klares Beispiel, durch das lange bestehende Kooperationspfade abgebrochen und Verunsicherung erzeugt wird. Vor dem Hintergrund der – teilweise erfolgreichen – diplomatischen Bemühungen anderer Akteure in verschiedenen Weltregionen bei der Bewältigung der Corona-Pandemie und dem globalen Wettbewerb um Macht und Einfluss in den Ländern des Globalen Südens müssen langfristige globale Partnerschaften außerhalb der klassischen Verbündeten stärker in den Blick rücken. Hier wurden in den vergangenen zwei Jahren wichtige Weichenstellungen verpasst – auch aufgrund der EU-internen Abstimmungsschwierigkeiten.

Wenn Grundannahmen des bisherigen außenpolitischen Ansatzes zu revidieren sind, müssen die Rahmenbedingungen klarer definiert werden:

Geht es um gemeinsame Führung oder eine Vorreiterrolle? Wie kann Unterstützung nachhaltig hergestellt werden, welche Vorleistungen sind dafür vonnöten? Wie kann die Bereitschaft zu globaler Solidarität und zur Sicherung globaler öffentlicher Güter bewirkt werden, wenn diese nicht nur in der Bevölkerung, sondern auch in politischen Kreisen in Deutschland, aber auch innerhalb der EU beschränkt ist? Dabei muss es darum gehen, sich über den eigenen Handlungsspielraum klar zu werden – eine notwendige Übung angesichts vielfältiger Engagements der deutschen Außenpolitik.

Erwartungen der Partner an Deutschland sind gewachsen

Zentrale Bedeutung hat dabei das deutsche Bekenntnis zu einer multilateralen und regelbasierten Ordnung, wie gerade im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung dokumentiert. Doch stellt sich die Frage, wie es mit den Führungsressourcen und dem Führungswillen in Berlin bezogen auf die Klimagespräche, Abrüstungsfragen, Konfliktprävention und -bearbeitung sowie Auslandseinsätze aussieht, zumal wenn die USA angesichts ihrer Prioritäten im Indo-Pazifik weniger Bereitschaft zeigen, sich weiterhin im bestehenden Maße in Europa zu engagieren. Auch in der jetzigen Regierungskoalition ist nicht eindeutig geklärt: Sind Werte und internationales Recht zentral oder haben Macht- bzw. Wirtschaftsinteressen die Oberhand? Wie soll hier ein Ausgleich geschaffen werden? Wie hoch soll der deutsche Einsatz bei der Bewahrung von Demokratie weltweit sein? Welche (auch politischen) Kosten sind wir bereit dafür zu tragen und was kann realistisch geleistet werden? Wann und in welchen Politikfeldern ist Deutschland bereit, auch Komplementärrollen bei der Übernahme von Führungsleistungen durch andere Partner zu übernehmen?

Kein Zweifel: Deutschland braucht starke Partner, nicht nur im europäischen Maßstab, sondern auch weltweit. Macht und Moral in Einklang zu bringen – kurzum: das Richtige mit den Richtigen zu tun, ist die große Herausforderung; dabei kann die neue Bundesregierung mutiger vorangehen als die alte. Denn die effektive Bearbeitung globaler Probleme erfordert einerseits die Zusammenarbeit mit Partnern, die über relevante Machtmittel verfügen und demokratische Prinzipien nicht mit Füßen treten. Andererseits darf Multilateralismus nicht auf einen Prozess verkürzt werden, um vordergründiges Allianzverhalten zu inszenieren. Daraus ergibt sich ein schmaler Grat: Während die Partnerschaft mit manchen autoritären Staaten bei der Bearbeitung eines konkreten Problems oft alternativlos ist, haben diese dann großen Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung multilateraler Regelwerke. Hier muss zuweilen eine klare Trennlinie gezogen werden, wer in welchem Bereich Partner, Konkurrent oder Gegner ist. Dies ist eine Abwägung, die nur schwierig zu treffen ist. Die Außenpolitik der neuen Bundesregierung wird sich hier an ihren eigenen Ankündigungen messen lassen müssen.

Der Text wurde am 2. Januar 2022 fertiggestellt.

Dr. Günther Maihold geb. 1957, stellvertretender Direktor der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), mehrjährige Lehr- und Forschungsarbeit in Mexiko guenther.maihold@swp-berlin.org

Dr. Melanie Müller geb. 1984, Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten der Stiftung Wissenschaft und Politik, Forschungsschwerpunkt südliches Afrika sowie Rohstoffgovernance Melanie.Mueller@swp-berlin.org

1 Die verschiedenen Kategorien des Wandels stehen im Mittelpunkt der Studie: Günther Maihold/Stefan Mair/Melanie Müller/Judith Vorrath/Christian Wagner (Hrsg.) (2021): Deutsche Außenpolitik im Wandel. Unstete Bedingungen, neue Impulse, Berlin: SWP, vgl. (https://www.swp-berlin.org/10.18449/2021S15/). Aus den Diskussionen zur Studie sind Überlegungen in diesen Beitrag mit eingeflossen.

2 Vgl. Koalitionsvertrag 2021-2025 zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP: Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Berlin, Dezember 2021, S. 143.

3 Siehe Brockmeier, Sarah (2021): Wer eine andere Außenpolitik will, braucht ein neues Außenministerium. Online: https:// blog.prif.org/2021/12/02/wer-eine-neue-aussenpolitik-will-braucht-auch-ein-neues-aussenministerium/ (zuletzt eingesehen am 15.12.2021).

4 Vgl. Kaim, Markus / Kempin, Ronja: Die europäische Sicherheitsordnung in einer geopolitischen Welt. In: Deutsche Außenpolitik im Wandel, a.a.O., S. 115-118.

5 BMZ Reformkonzept 2030, vgl. https://www.bmz.de/de/entwicklungspolitik/reformkonzept-bmz-2030.

6 Rudolf, Moritz (2021): Chinas Gesundheitsdiplomatie in Zeiten von Corona. SWP-Aktuell 2021/A05. Online: https://www. swp-berlin.org/publikation/chinas-gesundheitsdiplomatie-in-zeiten-von-corona; Bliss, Katherine E.: Health Diplomacy of Foreign Governments. CSIS Report. Online: https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/ publication/111222_Bliss_HealthDiplomacy_Web.pdf.