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Europäische Flüchtlingspolitik in schwierigen Zeiten


sozialmagazin - epaper ⋅ Ausgabe 10/2019 vom 21.10.2019

Das »Gemeinsame Europäische Asylsystem« (GEAS) soll Verfahren und Aufnahmebedingungen in den Mitgliedsstaaten einheitlich regeln. Dem Massenzustrom von Fluchtmigrant_innen im Jahr 2015 war es allerdings nicht gewachsen. Gravierende politische Differenzen blockieren eine notwendige Reform. Zentrale Errungenschaften der EU sind dadurch gefährdet. Die Balance zwischen humanitärem Schutz und Migrationssteuerung muss deshalb neu austariert werden.


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Bildquelle: sozialmagazin, Ausgabe 10/2019

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Das Wanderungsgeschehen in Europa ist geprägt durch den Wegfall der Grenzkontrollen zwischen den Schengen-Vertragsstaaten Mitte der 1990er-Jahre ...

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... und der Freizügigkeit für Unionsbürger_innen. Die Mitgliedsstaaten haben damit ihre Rechte über Einreise, Aufenthalt und Ausreise weitgehend abgegeben. Ausgeglichen wurde dies durch verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen, die Entwicklung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems sowie die politische Festlegung von Länderzuständigkeiten für Personen, die Anträge auf Asyl und Flüchtlingsschutz stellen (»Dublin-Verfahren«). Sie standen einer solidarischen Lasten- und Verantwortungsteilung im Wege, weil sie jenen Mitgliedsstaaten mit Außengrenzen die Verantwortung für den Zuzug in die Europäische Union und damit auch für die allermeisten Asylverfahren zusprach. Diese einseitige Verteilung führte lange Zeit dazu, dass sich die betroffenen Staaten verweigerten und die Weiterwanderung in die wirtschaftlichen Zentren der EU zuließen. Der immer stärker werdende Druck auf das System im Jahr 2015 ließ die Regierungen weitgehend die Kontrolle über den starken Zustrom der Fluchtmigrant_innen verlieren. Zu den Konsequenzen gehörten die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen, der Bau von Grenzanlagen, die Übereinkunft mit der Türkei, ein sich verstärkender Zuspruch zu nationalistischen, migrationskritischen Parteien sowie Spannungen unter den Mitgliedsstaaten. In der Folge sind Errungenschaften wie die offenen Grenzen im Schengen-Raum gefährdet. Eine Einigung auf Konsequenzen aus der Flüchtlingskrise ist bislang gescheitert. Die EU sitzt in der Blockade-Falle. Die Frage nach den Perspektiven stellt sich daher umso dringlicher.


Von den irregulären Grenzübertritten nach Europa im Jahr 2015 erfolgten mehr als eine Million auf dem Seeweg.


Die Mitgliedsstaaten sind in ganz unterschiedlicher Weise von Migration betroffen. Staaten mit Außengrenzen (wie Griechenland, Italien, Spanien, Ungarn) sind für den größten Teil der Fluchtmigrant_innen zuständig, die über ihr Territorium die EU erreichen. Eine andere Gruppe – bestehend aus Deutschland, Frankreich, Schweden, Großbritannien und Belgien – verzeichnet die meisten Anträge auf Flüchtlingsschutz in den zurückliegenden Jahren. Sie sind Ziel – vor allem illegaler – Weiterwanderung aus den Staaten mit Außengrenzen. Vor allem osteuropäische Mitgliedsstaaten wie Bulgarien, Kroatien, Lettland, Rumänien verzeichnen eine starke Abwanderung eigener Staatsangehöriger. Je nach spezifischer Betroffenheit vertreten die Regierungen unterschiedliche Interessen.

Ungleiche Belastungen

Innerhalb der Europäischen Union werden seit den 1990er Jahren die meisten Anträge auf Asyl in den wirtschaftsstarken europäischen Kernstaaten gestellt und nicht in den Staaten mit Außengrenzen. Mit dem Anstieg des Flüchtlingszuzugs aus Syrien seit 2011 ist Deutschland mit mehr als 600.000 syrischen Flüchtlingen das größte Aufnahmeland für Syrer außerhalb der Herkunftsregion.

Im Jahr 2015 – dem Jahr der jüngsten »Flüchtlingskrise « – wurden in den 28 Mitgliedstaaten der EU rund 1,3 Millionen Asylanträge gestellt. Hauptzielstaat in der EU war im Jahr 2015 Deutschland mit 35 % aller Anträge. 72 % aller Anträge wurden in fünf von 28 Mitgliedstaaten gestellt: Deutschland, Ungarn, Schweden, Österreich und Italien.

Die Staaten mit Außengrenzen des Schengen-Raums sind allerdings naturgemäß besonderen Belastungen ausgesetzt, weil die allermeisten Flüchtlinge und irregulären Migrant_innen über sie einreisen. Ansonsten ist eine Einreise nur über Flughäfen möglich. Von den irregulären Grenzübertritten nach Europa im Jahr 2015 – insgesamt rund 1,8 Millionen – erfolgten mehr als eine Million auf dem Seeweg. Rund 60 % gelangten über Griechenland und Italien in die Europäische Union. So erreichten Griechenland im Jahr 2015 rund mehr als 900.000 Migrant_ innen – 93 % davon über das Mittelmeer (Frontex 2016).

Zu den Gründen für die Verteilung innerhalb der EU gehören das Dublin-Verfahren, das die Zuständigkeiten regelt, die unterschiedlichen Verfahrensstandards in den Mitgliedsstaaten, die innerhalb der EU stark ausgeprägten sozialen und ökonomischen Ungleichheiten, die Politiken der Mitgliedsstaaten und die Prioritäten der Fluchtmigrant_ innen selbst sowie die Dynamik von Kettenwanderungsprozessen (Netzwerke). Sie sind in ganz unterschiedlicher Weise politischer Regulierung zugänglich (Luft 2016). Der bis ins Detail reichende Anspruch des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, Verfahren und Aufnahmebedingungen unter den Mitgliedsstaaten zu regulieren und zu vereinheitlichen, steht in einem bemerkenswerten Widerspruch zu der Bereitschaft der Staaten, wesentliche Teile dieser Regularien unzureichend umzusetzen oder ganz außer Kraft zu setzen.

Politische Konsequenzen: Die Vereinbarung mit der Türkei
Der Massenzustrom von Fluchtmigrant_innen setzte die Regierungen unter Druck, weil sich in vielen Mitgliedsstaaten Widerspruch gegen den ungesteuerten Zuzug artikulierte. Die deutsche Bundesregierung hatte durch den Alleingang der Kanzlerin in der zweiten Hälfte des Jahres 2015 die Europäische Union weitgehend geeint – gegen Deutschland. Selbst die französische Regierung ging auf Distanz. Auch die Konzentration auf die Türkei und das unilaterale Vorgehen der deutschen Regierung im Vorfeld der Verabredung mit der Türkei stieß auf Kritik seitens der Mitgliedstaaten und des Ratspräsidenten Donald Tusk.

Staaten entlang der westlichen Balkanroute hatten auf Initiative Österreichs ihre Grenzen für Migrant_innen ohne Visum im März 2016 fast vollständig geschlossen. Damit erhöhten sie den Druck auf die EU-Kommission, Griechenland (wo sich die Flüchtlinge u. a. in dem Grenzort Idomeni stauten) und die deutsche Bundesregierung, zu einer politischen Lösung zu kommen. Der Europäische Rat und die türkische Regierung verständigten sich darauf, dass ab dem 20. März 2016 alle Migrant_innen in die Türkei zurückgeführt werden sollten, die über die Ägäis nach Griechenland gelangt waren. Zuvor sollten sie allerdings in Griechenland Asylverfahren durchlaufen. Die EU sollte Syrer aus der Türkei, die nicht versucht haben, illegal in die EU einzureisen, in gleicher Zahl aufnehmen – bis zu maximal 72.000 Personen. Die Türkei sollte somit als Puffer und Filter wirken, um den Wanderungsdruck auf die EU und vor allem auf Deutschland zu senken. Im Gegenzug wurden der Türkei mehrere Milliarden Euro, vorgezogene Visaerleichterungen und beschleunigte Beitrittsverhandlungen zur EU zugesagt. Die türkischen und griechischen Behörden gingen seit Frühjahr 2016 konsequenter gegen Schleuser vor. Sie werden (gemeinsamen mit Frontex) seit Februar 2016 vom NATO Marineeinsatzverband bei der Überwachung der Ägäis unterstützt.
Im Blick auf die Bilanz der Vereinbarung der EU und der Türkei vom März 2016 ist festzuhalten: Der »Deal« zeigt Wirkung. Die Türkei wirkt als Pufferstaat. Auf den Inseln der Ägäis kamen im Zeitraum von März 2015 bis März 2016 rund eine Million Flüchtlinge an. In den ersten drei Monaten des Jahres 2016 waren es noch 151.000, zwischen April und Dezember des gleichen Jahres hingegen nur noch 22.000 Flüchtlinge. Die Türkei hat inzwischen rund vier Millionen Flüchtlinge aufgenommen, 3,6 Millionen davon aus Syrien. Die Zusagen der EU, für die Flüchtlinge in der Türkei insgesamt sechs Milliarden Euro bereitzustellen, sind weitgehend eingehalten worden. Bis Anfang 2019 sind 4,2 Milliarden Euro verbindlich verpflichtet worden (ESI 2019).


Wichtige Bestandteile der Vereinbarung erweisen sich jedoch als Fehlschläge.


Wichtige Bestandteile der Vereinbarung erweisen sich jedoch als Fehlschläge. Dazu gehört die Rückführung von Fluchtmigrant_innen in die Türkei. Zwischen April und Dezember 2018 wurden 1.806 Personen auf der Grundlage der EU-Türkei-Vereinbarung in die Türkei zurückgebracht. Das entspricht lediglich zwei Prozent aller Personen, die in diesem Zeitpunkt auf den griechischen Inseln als Flüchtlinge ankamen. Völlig ungenügend sind weiterhin die Kapazitäten der griechischen Asylbehörden. Sie sind dem Andrang nicht gewachsen. Auch die von der EU eingerichteten »Hotspots«, in denen die Anträge der Flüchtlinge mit Unterstützung von Frontex und dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) bearbeitet werden sollen, entspannen die Lage nur langsam, da die Kapazitäten dem Andrang nicht entsprechen. Mit Stand vom Dezember 2018 sind rund 62.000 Asylanträge in Griechenland anhängig. Immer noch sind weder ausreichende Infrastruktur noch genügend Personal vorhanden, um die Verfahren nach EUStandards rechtsstaatlich abzuwickeln.

Die Umsiedlung von maximal 72.000 Flüchtlingen aus der Türkei in die EU vollzieht sich nur schleppend. Von April 2016 bis Dezember 2018 sind rund 19.000 Personen umgesiedelt worden. Die Türkei lässt nur noch Personen ausreisen, die medizinischer Hilfe bedürfen oder die niedrig qualifiziert sind. Zehn EU-Staaten haben sich an diesem Umsiedlungsprogramm nicht beteiligt (unter anderem Polen).


Von April 2016 bis Dezember 2018 sind rund 19.000 Personen umgesiedelt worden.


Auch die im September 2015 mehrheitlich beschlossene Umsiedlung von 160.000 Flüchtlingen innerhalb der EU (zur Entlastung Griechenlands und Italiens) wurde innerhalb der vereinbarten zwei Jahre (bis September 2017) nur zu einem Fünftel realisiert.

Innerhalb der EU sind weitere Vorschläge zum künftigen Umgang mit Flüchtlingsbewegungen wie im Jahr 2015 gemacht worden. So wurden Gelder bereitgestellt, um betroffene Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Folgen eines »plötzlichen Flüchtlingszustroms« zu unterstützen und bereits bestehende Vorhaben aufgegriffen – wie das eines Registrierungsprogramms für Ein- und Ausreisen (»intelligente Grenzen«). In den Reformvorschlägen zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem hält die Kommission an den Prinzipien des Dublin-Verfahrens fest – ergänzt um einen Überlaufmechanismus, der aktiviert wird, wenn einzelne Mitgliedstaaten überlastet sein sollten. Mitgliedstaaten, die sich weigern, an einem Verteilungsverfahren nach Quoten teilzunehmen, sollen 250.000 Euro pro Flüchtling an das Land zahlen, das den Flüchtling übernimmt. Es sind keine Anzeichen dafür erkennbar, dass sich eine Mehrheit unter den EU-Mitgliedern einem solchen Verfahren unterwerfen würde.

Das »Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen « soll zur »Asylagentur der Europäischen Union« ausgebaut werden und die Harmonisierung der Asylpraxis in den Mitgliedsstaaten vorantreiben. Aus Frontex ist die »Europäische Agentur zum Grenz- und Küstenschutz« geworden. Weiterreichenden Kompetenzen stellten sich die Mitgliedsstaaten mit Außengrenzen allerdings entgegen, weil sie ihre Souveränität in diesem zentralen Feld infrage gestellt sehen. Zudem wurde die personelle Aufstockung von Frontex auf 10.000 Mitarbeiter_innen auf das Jahr 2027 vertagt und soll damit sieben Jahre später erfolgen als ursprünglich geplant. Weiterhin hat die Kommission vorgeschlagen, ein vollständig vereinheitlichtes gemeinsames EU-Verfahren zur Gewährung von internationalem Schutz zu schaffen. Die immer noch bestehenden Unterschiede zwischen den Verfahren in den Mitgliedstaaten sollen dadurch minimiert werden. Nach den Vorschlägen der Kommission und Beschlüssen des Europäischen Parlaments ist seit 2018 der Europäische Rat am Zug. Allerdings gehen die Positionen so weit auseinander, dass es bis zur Europawahl 2019 zu keiner Einigung gekommen ist.

In der Blockade-Falle

Die Interessen der Mitgliedsstaaten sind von historischen, kulturellen und institutionellen Einflussfaktoren geprägt. Die mittel- und osteuropäischen Länder haben seit dem Zweiten Weltkrieg keine Erfahrungen mit Zuwanderung gemacht – wenn dies denn zugelassen wurde, wurde aus diesen Ländern ausgewandert. Ihre Gesellschaften sind relativ homogen – nicht zuletzt eine Folge der deutschen Vernichtungspolitik der Jahre 1939 bis 1945. Diese Länder haben keine Erfahrung mit der Verwaltung von Zuzügen von Asylbewerber_innen oder anderen Gruppen von Migrant_innen größeren Umfangs. Entsprechende Institutionen, wie sie zahlreiche westeuropäische Länder in den zurückliegenden Jahrzehnten geschaffen haben, sind nicht angemessen ausgebaut. Schließlich: National orientierte Parteien, die Solidarität in ethnischen oder religiösen Kontexten denken, verstärken und propagieren die Skepsis gegenüber ungesteuerter Zuwanderung. Sie verweisen dabei auf europäische Kernstaaten wie Frankreich, Belgien oder Großbritannien, die mit den mittel- und langfristigen Folgen und Nebenwirkungen – wie immer wieder aufflammenden Krawallen in ethnisch-sozialen Ballungsräumen – zu tun haben.


Der Wille der Regierungen, an der Macht zu bleiben, wirkt sich auf alle Politikfelder aus.


Durch die Politisierung des Themas Asylmigration im Zuge der Flüchtlingskrise hat die Innenpolitik stark an Bedeutung gewonnen. Die Wähler_innen setzen ihre Regierungen unter Druck, indem sie in Zeiten intensiven, ungesteuerten Zuzugs migrationskritische Parteien stärken. Linke, sozialdemokratische und christlich-konservative Parteien reagieren weitgehend hilflos. Programmatische Neuorientierungen wie der Sozialdemokratischen Partei in Dänemark – die sich explizit für eine wirkungsvolle Begrenzung der Zuwanderung und für einen harten Kurs in der Integrationspolitik aussprechen – sind die Ausnahme. Der Wille der Regierungen, an der Macht zu bleiben, wirkt sich auf alle Politikfelder aus. Alle Mitgliedstaaten stehen daher unter Druck, verfolgen allerdings unterschiedliche Interessen: Die Top-Aufnahmeländer (Deutschland, Österreich, Schweden unterstützt durch die Benelux-Staaten) streben mehr Kooperation und größere Lastenteilung in der EU und eine Veränderung des Status quo in diese Richtung an. Eine verpflichtende, sich automatisch in Gang setzende Quote wäre für sie das Mittel der Wahl, um bei künftig einsetzendem Massenzustrom überproportionalen Belastungen aus dem Wege zu gehen. Die anderen Mitgliedstaaten – eine Mehrheit in der EU – haben in dieser Lage hingegen kein Interesse, zusätzliche Befugnisse auf die supranationale Ebene zu verlagern. Kooperationen und Verhandlungser gebnisse innerhalb der EU sind für sie nachrangig, wenn nicht sogar schädlich. Sie hätten jedenfalls keine Vorteile davon. Das gilt erst recht für Verfahren, die ihnen die Entscheidungshoheit über die Zuwanderung nehmen – was durch die Zustimmung zur Verteilung von Fluchtmigrant_ innen nach Quoten der Fall wäre. Sie verweigern sich deshalb einer Verhandlungslösung. Sie sind in einer strategisch vorteilhaften Position. Die Folge ist eine Phase der Nicht-Entscheidung und der Blockade von Parlament und Rat (Zaun 2018). Fazit: Solidarität lässt sich nicht erzwingen.

Quoten sind auch für die Staaten mit EU-Außengrenzen (wie Griechenland, Italien oder Bulgarien) nur von geringem Nutzen: An ihrer Lage und den Aufgaben als Länder des Erst-Zugangs von Asylmigrant_innen zur EU änderte sich dadurch nichts. Hielten sie sich an die Regeln, müssten sie weiterhin die Mehrheit der Ankommenden durch die Verfahren bringen und jene mit Bleiberechten für die ersten Jahre bei sich im Land aufnehmen.

Ausblick

Die Uneinigkeit in Migrationsfragen hat das Potenzial, die EU nachhaltig zu schwächen und den »Fortbestand der Union« zu bedrohen (Krastev 2017, S. 55). Zwischen humanitären Verpflichtungen und den Erwartungen an eine Steuerung von Migration muss ein neuer Ausgleich gefunden werden. Ein verpflichtender Mechanismus für alle Mitgliedsstaaten zur Verteilung von Fluchtmigrant_ innen wird auf absehbare Zeit nicht zu verwirklichen sein. Eine Realisierung wird sich aller Voraussicht nach auf eine »Koalition der Willigen« beschränken. Zentrale Bestandteile einer Reform könnten sein:
Faire und effiziente Verfahren: Dazu müssen die Asylbehörden und die Gerichte über angemessene Ausstattungen verfügen, damit sie zuverlässig und in kurzer Frist zu Ergebnissen kommen können. Das setzt auch voraus, dass das nationale und europäische Flüchtlingsrecht in seiner Komplexität stark reduziert und transparenter gestaltet wird. Nur dann kann ein Massenzustrom bewältigt werden.
Der Ausgang des Verfahrens muss maßgeblich sein für Verbleib oder Ausreise. »Folgenlose Ablehnungsbescheide der Behörden und Gerichte diskreditieren die gesamte Asylpraxis« (Unabhängige Kommission Zuwanderung 2001, S. 150). Kein EU-Staat ist heute in der Lage, einen erheblichen Anteil jener, die vollziehbar ausreisepflichtig sind, auch tatsächlich zur Ausreise zu bringen (Knaus 2018).
Einheitliche Verfahren an den Außengrenzen der EU müssen schnellere Klarheit über die Bleibeperspektiven ermöglichen. Die Mitgliedsstaaten würden durch das Zusammenlegen von Ressourcen entlastet.
Herkunfts- und Erstaufnahmestaaten müssen deutlich stärker und nachhaltiger unterstützt werden. »Flüchtlingshilfe « muss neu gedacht werden. Flüchtlingszentren müssen mittelfristig zu Orten werden, die hinsichtlich Bildung und Erwerbstätigkeit Zukunftsperspektiven bieten (Betts/Collier 2017). Nur dann werden Weiterwanderungen größeren Ausmaßes an Bedeutung verlieren, die ohnehin nur die Stärksten bewältigen können.

Literatur

Betts, A. /Collier P. (2017): Gestrandet. Warum unsere Flüchtlingspolitik allen schadet – und was jetzt zu tun ist. Berlin: Siedler.
ESI core facts: The EU-Turkey Statement three years on. Mitteilung vom 15. 4.2019. www.esiweb.org/pdf/ESI%20core%20facts%20-%20EU-Turkey%20Statement%20three%20years%20on%20-%2015%20April%202019.pdf (Abruf 15.5.2019).
Eurostat (2016): Asyl in den EU-Mitgliedstaaten: Rekordzahl von über 1,2 Millionen registrierten erstmaligen Asylbewerbern im Jahr 2015. Pressemitteilung 44/2016 – 4. März 2016.
Frontex (2016): Risk Analysis for 2016. Warschau.
Knaus, G. (2018): Stellungnahme zur Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages 16. April 2018. Europäische Stabilitätsinitiative (ESI). www.bundestag.de/resource/blob/550530/c1cb08a51eb3266671698235d55e4b75/A-Drs-19-4-26-I-neu-data.pdf (Abfrage: 20.4.2018).
Krastev, I. (2017): Europadämmerung. Ein Essay. Berlin: edition suhrkamp.
Luft, S. (2017): Die Flüchtlingskrise. Ursachen, Konflikte, Folgen. 2. Auflage. München: C. H. Beck.
Unabhängige Kommission »Zuwanderung« (2001): Zuwanderung gestalten. Integration fördern. Bericht. Berlin.
Zaun, N. (2018): States as Gatekeepers in EU Asylum Politics: Explaining the Non-adoption of a Refugee Quota System. In: Journal for Common Market Studies 56, H.1, S. 44–62.

Zur Person

© Stefan Luft

Stefan Luft, PD Dr. habil., ist seit 2008 Privatdozent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bremen. E-Mail: sluft@unibremen.de