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Evaluation von Kompensationsmaßnahmen bei Flurneuordnungsverfahren


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Naturschutz und Landschaftsplanung - epaper ⋅ Ausgabe 8/2022 vom 29.07.2022

Originalarbeit

Abstracts

Der Erlass zur Neuausrichtung der Flurneuordnung in Baden-Württemberg von 2013 sieht vor, dass bei Flurneuordnungsverfahren (außer bei Unternehmensflurbereinigungen) ein ökologischer Mehrwert (öM) erzielt werden soll. Ziel der Arbeit war zu überprüfen, ob und in welcher Form dieser Mehrwert bei jüngeren Verfahren erbracht wurde. Außerdem sollte geprüft werden, wie der Zustand von Kompensationsflächen älterer Verfahren ist.

Bei den betrachteten jüngeren Verfahren lag der ökologische Mehrwert zwischen 17 und 57 %. Die Untersuchung der Instandhaltung von Kompensations- oder Ausgleichsmaßnahmen bei abgeschlossenen Verfahren ergab, dass der Ist-Zustand einzelner Maßnahmenflächen bei drei von vier Verfahren von den Zielvorgaben abweicht. Diese Mängel sind auf vernachlässigte Pflegemaßnahmen zurückzuführen.

Evaluation of compensation measures in land consolidation processes. The ...

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... condition of areas before and after the 2013 realignment in Baden-Württemberg

The decree on the realignment of land consolidation in Baden-Württemberg of 2013 stipulates that ecological added value (öM) is to be achieved in land consolidation procedures (except for land consolidation linked to infrastructure projects). The aim of this study was to examine whether and in what form this added value was achieved in more recent land consolidation projects. In addition, the condition of compensation areas from older consolidation projects should be examined.

The ecological added value of the younger projects ranged from 17 to 57 %. The investigation of the maintenance of compensation areas of older projects showed that the actual condition differs from the targets in three out of four cases. These deficiencies are due to neglected maintenance measures.

1 Einleitung

Flurneuordnung bezeichnet die Neuordnung des ländlichen Grundbesitzes. Sie umfasst Maßnahmen zur Optimierung der Verkehrserschließung, zur Verhinderung von Erosionsschäden und eine die Landwirtschaft begünstigende Veränderung des Wasserhaushalts (aid infodienst e. V. 2015). Durch die Beseitigung von Bewirtschaftungshindernissen trägt die Flurneuordnung zu einer Rationalisierung der landwirtschaftlichen Produktion bei. Seitdem das Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) 1953 in Deutschland in Kraft trat, führte die Beseitigung von prägenden und strukturschaffenden Landschaftselementen zu einer zunehmend ausgeräumten Landschaft. Die Beseitigung von Strukturelementen, die Veränderung wasserwirtschaftlicher Verhältnisse sowie Wegebaumaßnahmen stellen Eingriffe in den Naturhaushalt nach § 13 Bundesnaturschutzgesetz (BNatschG) dar.

Zum Zwecke des Eingriffsausgleichs werden von der Teilnehmergemeinschaft landschaftspflegerische Anlagen hergestellt, die anschließend an die Gemeinden übergeben und von diesen gepflegt werden müssen. Die Vergrößerung der Bewirtschaftungseinheiten, die wegen des Grenzlinienverlusts erhebliche negative Auswirkungen auf die Biodiversität hat, ist allerdings systembedingt nicht ausgleichspflichtig.

Das Maßnahmenspektrum der Flurneuordnung bietet jedoch auch die Möglichkeit, zu einer Aufwertung des Naturhaushaltes beizutragen. Hierzu zählt zum Beispiel die Entflechtung konkurrierender Nutzungsansprüche von Landwirtschaft und Naturschutz. Nach der Überführung naturschutzfachlich wertvoller Flächen in öffentliches Eigentum können von Dritten finanzierte Renaturierungsmaßnahmen durchgeführt oder Biotopvernetzungskonzepte umgesetzt werden. Rein dem Naturschutz dienende Verfahren müssen allerdings auch vom Naturschutz finanziert werden.

Um nicht ausgeglichene Negativfolgen (etwa Grenzlinienverluste) abzumildern, wurde in Baden-Württemberg für agrarstrukturelle Verfahren ein neues Instrument eingeführt. Verfahren, die ab der zweiten Tranche des Jahres 2012 angeordnet wurden, müssen einen ökologischen Mehrwert über den rechnerischen Eingriffsausgleich hinaus erbringen. 1 % der Verfahrensfläche sind dafür von der Teilnehmergemeinschaft für ökologische Maßnahmen bereitzustellen. Der ökologische Mehrwert lässt sich als Differenz von Gesamtausgleich und den gesetzlich vorgeschriebenen Kompensationsmaßnahmen in Ökopunkten ausdrücken (nach landeseinheitlichem Biotopwertverfahren laut Ökokontoverordnung). Inwieweit Kompensationsmaßnahmen bei Flurneuordnungsverfahren nach Übergabe an die Gemeinden gepflegt werden und ob der Erlass zur Neuausrichtung der Flurneuordnung von 2013 wirksam ist, sollte im Rahmen der vorliegenden Studie untersucht werden.

2 Flurneuordnung und Biodiversität

Bei dem überwiegenden Teil der untersuchten Flurneuordnungsverfahren handelt es sich um Rebverfahren nach §§ 1 und 37 FlurbG. Der Einsatz von Chemikalien, aber auch die Terrassierung der Anbauflächen im Weinbau sind mit intensiven Eingriffen in das Ökosystem verbunden (Hampicke 2019, 35). Dennoch stellen Weinbaugebiete durch ihre günstigen klimatischen Bedingungen oft die nördlichsten Verbreitungsgebiete mediterraner und submediterraner Arten (ebenda, 36) dar. Technische Artefakte, zu denen Trockenmauern, Terrassen oder Steinriegel zählen, bieten schützenswerten Arten, wie etwa der Smaragdeidechse (Lacerta bilineata) geeignete Lebensstätten. Aus landwirtschaftlicher Sicht sind diese Strukturen hinderlich bei der Bewirtschaftung der Rebanlagen nach zeitgemäßen Maßstäben. Sofern keine Bewirtschaftung von Hand mehr stattfindet, kommt es nicht selten zur Aufgabe der Grundstücke und folglich zum Einsetzen der Sukzession oder Verschwinden dieser Strukturen durch Maßnahmen im Rahmen von Rebflurbereinigung (vergleiche ebenda, 109).

Flurbereinigungsmaßnahmen in der Feldlage können ebenfalls negative Folgen für die Biodiversität haben. Der Zusammenhang von Strukturreichtum durch eine Vielzahl verschiedener Feldfrüchte und Biodiversität wurde im Rahmen des EU-Projektes Farm-Land von einem internationalen Team aus Wissenschaftlern untersucht. Sie konnten nachweisen, dass eine Verkleinerung der Ackerflächen unter sechs Hektar zu einer signifikant erhöhten Artenvielfalt führt. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die dort vorkommenden Tier- und Pflanzenarten unterschiedliche Ressourcen nutzen können (Siramia et al. 2019).

3 Methoden

Zur Beantwortung der beiden Forschungsfragen wurden insgesamt zehn agrarstrukturelle Verfahren ausgewertet, je fünf vor und nach der Ökologisierung der Flurneuordnung. Die jüngeren Verfahren wurden aus einer Liste derjenigen 20 Verfahren ausgewählt, die im ersten und zweiten Jahr nach dem „Ökologisierungsgerlass“ eingeleitet wurden. Die älteren Verfahren von vor der Ökologisierung wurden aus denselben Landkreisen ausgewählt, um eine Vergleichbarkeit zu ermöglichen. Es wurden diejenigen Verfahren ausgewählt, die den fortgeschrittensten Verfahrensstand aufwiesen. Aufgrund der Langwierigkeit von Flurneuordnungsverfahren waren lediglich vier der zehn Verfahren bereits abgeschlossen. Insgesamt handelt es sich um sieben Rebverfahren und zwei Normalverfahren nach §§ 1 und 37 sowie ein vereinfachtes Verfahren nach § 86 FlurbG. Sie stammen aus vier verschiedenen Landkreisen und wurden in den Jahren zwischen 1997 und 2014 angeordnet. Gegenüber der Gesamtheit der Verfahren sind damit Rebflurverfahren deutlich überrepräsentiert, sodass eher exemplarische als statistisch abgesicherte Aussagen getroffen werden können.

Anhand der Kategorien wesentliche Verfahrensziele, Baumaßnahmen, Naturschutz, Eingriffsausgleich und gegebenenfalls ökologischer Mehrwert fand eine qualitative Charakterisierung der Verfahren statt. Eine Aggregation der Verfahrensziele in einen einheitlichen Wert erfolgte nicht. Beim Eingriffsausgleich sowie beim ökologischen Mehrwert wurde allerdings ein quantitativer Vergleich anhand der generierten Ökopunkte vorgenommen. Als Informationsgrundlage dienten neben den Planungsunterlagen, insbesondere dem Erläuterungsbericht zum Wege-und-Gewässerplan (Plan nach § 41 FlurbG), sowohl Interviews mit den zuständigen Vertretern der unteren Flurneuordnungsbehörden als auch Vor-Ort-Besichtigungen.

Bei den Durchführungskontrollen der Kompensationsmaßnahmen stand der quantitative Umsetzungsgrad im Vordergrund. Augenscheinliche Pflegerückstände wurden gutachterlich bewertet. Bei der Kontrolle von Ausgleichsflächen, auf denen Mähwiesen entstehen sollten, konnte wegen der langen Entwicklungszeit solcher Lebensräume noch keine Beurteilung erfolgen, ob der Zielzustand erreicht wird. Deshalb wurde eine derartige Maßnahme als umgesetzt gewertet, sofern die Fläche abgemarkt war und Pflanzen der beschriebenen eingebrachten Saatmischung aufgewachsen waren. Im Zweifelsfall wurde auf die Expertise der zuständigen Landespfleger Bezug genommen. Wo dies als sinnvoll erachtet wurde, fand eine Erkundung über Luftbilder statt. Der letztendliche Erfolg für solche Maßnahmen kann erst in einem längeren Zeitabstand nach Umsetzung beurteilt werden.

Eine möglichst vollständige Sichtung der Einzelmaßnahmen wurde stets angestrebt, konnte jedoch nicht immer realisiert werden. Sofern die Kompensationsmaßnahmen stark verstreut in der Landschaft vorlagen (etwa einzelne Baumpflanzungen im gesamten Verfahrensgebiet), wurde die Besichtigung auf Stichproben beschränkt. Darüber hinaus wurden die im Rahmen der jüngeren Verfahren erzielten Ökopunkte ausgewertet.

4 Ergebnisse

Der ökologische Mehrwert reicht bei jüngeren Verfahren von 17 bis 57 % (Tab. 1). Zu den betreffenden Maßnahmen zählt ein vielseitiges Maßnahmenspektrum, das von der Schaffung eines Feuchtbiotops über die Rekultivierung einer Wacholderheide und Entwicklung eines lichten Waldes (Verfahren 10), bis zur Böschungspflege bei Rebverfahren reicht. Darüber hinaus wurden dem Wiedehopf (Upupa epops) Nistmöglichkeiten angeboten und dem Bienenfresser (Merops apiaster) den Bruthöhlenbau ermöglichende Lössfenster (Verfahren 6, Maßnahme 4013).

Die Aufschlüsselung der wesentlichen Verfahrensmerkmale zu den vier beziehungsweise fünf Kategorien und der Vergleich mit den Inhalten aus dem Erlass erlaubte eine grobe Prüfung, ob die Vorgaben, die über den ökologischen Mehrwert hinausgehen, eingehalten wurden. Dabei wurde festgestellt, dass die Einbindung von Vertretern des Naturschutzes (behördlich und ehrenamtlich) und die Planung von in übergeordnete Fachplanungen eingebettete Ausgleichsmaßnahmen für seine Wirksamkeit sprechen. Darüber hinaus ergab die Untersuchung, dass das Ausgleichskonzept in vier der fünf Verfahren den Fachplan Biotopverbund berücksichtigt.

Die Betrachtung der Themen Zielsetzung und Wegebau ergab, dass Erschließungsmaßnahmen einen Schwerpunkt bei den vorliegenden Flurneuordnungsverfahren darstellen. Zu den ökologischen Zielsetzungen zählt neben der Erzielung eines ökologischen Mehrwerts bei jüngeren Verfahren grundsätzlich die Nutzungsentflechtung. Abweichungen von den Vorgaben des Erlasses wurden in den Planungsgrundsätzen der Verfahren nicht beobachtet.

Bei der Untersuchung von Kompensationsmaßnahmen in älteren Verfahren, die bereits an die Gemeinden übergeben worden waren, wurden bei Einzelmaßnahmen in drei von vier abgeschlossenen Verfahren deutliche Abweichungen vom Zielzustand festgestellt. Diese waren jeweils auf mangelnde Zurückdrängung von Sukzession bei Gehölzgruppen (Verfahren 1, Maßnahme 1730), Steinriegeln oder Trockenmauern (Verfahren 2, Maßnahme 4022) zurückzuführen (freizuhaltende Habitate sind gehölzüberwachsen). Im Hinblick auf flächenhafte Ausgleichmaßnahmen wurde bei einem Verfahren circa 20 % vom Zielzustand abgewichen, da die Fläche in Intensivgrünland (ca. 17 %) oder zu einem geringen Teil (circa 3 %) in Ackerland umgewandelt worden war.

5 Diskussion

Die Flurneuordnung verfügt über weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten im ländlichen Raum, die den Naturhaushalt sowohl positiv als auch negativ beeinflussen können. Um die biologische Vielfalt zu erhalten, müssen naturschutzfachliche Aspekte bei den Verfahren umfassend beachtet werden und die beteiligten Akteure müssen konstruktiv zusammenarbeiten.

Eine Erkenntnis aus der Untersuchung ist, dass insbesondere in strukturarmen Gebieten die verpflichtende Erzielung eines ökologischen Mehrwerts zwingend erforderlich ist, um die Artenvielfalt zu fördern. In Bezug auf den Parameter „öM“ ist hinzuzufügen, dass die ermittelten Werte nicht in den Zusammenhang der ökologischen Wertigkeit des Gebiets vor den Neuordnungsmaßnahmen gesetzt wurden. Der öM würde bspw. an Aussagekraft gewinnen, wenn grundsätzlich die Biotopwertigkeit pro Flächeneinheit vor und nach der Neuordnung bekannt wären (wie bspw. im Verfahren 9).

Nicht nur der Naturhaushalt kann vom ökologischen Mehrwert profitieren: Gelungene Ausgleichsmaßnahmen können ein Gebiet für Besucher auch attraktiver machen. In Rebgebieten wurden tendenziell hochwertige Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt (viele Ökopunkte pro Flächeneinheit). Sie haben daher nur einen geringeren Verlust an Produktionsflächen zur Folge. Insbesondere in Lösslandschaften bieten sich die bei der Terrassierung entstehenden Böschungen für Ausgleichsmaßnahmen an, da diese ohnehin nicht wirtschaftlich genutzt werden (mündliche Auskunft eines Landespflegers).

In welchem Umfang der Erlass zur Neuausrichtung im Jahr 2013 wirksam ist und ob Flurneuordnungsverfahren durch die Generierung eines ökologischen Mehrwertes ein Gewinn für eine artenreiche Kulturlandschaft darstellen, wird sich erst nach Abschluss sämtlicher Verfahren und nach Entwicklung der ökologischen Flächen abschließend beurteilen lassen. Von wesentlicher Bedeutung für einen Vergleich des Vorzustandes mit dem Zustand nach der Flurneuordnung wird das seit 2013 bei ausgewählten Verfahren durchzuführende Monitoring als Erfolgskontrolle sein. Leider wird dieses bis heute aus Kosten- und Aufwandsgründen selten in den Flurbereinigungsplan aufgenommen. Viele Vertreter von Naturschutzverbänden wissen auch nicht, dass sie ein Monitoring bei Verfahren mit Betroffenheit streng geschützter Arten einfordern müssen, damit es festgelegt wird (mündliche Auskunft A. Trube, LNV).

Fazit für die Praxis

• Die verbindliche Festlegung des ökologischen Mehrwerts bei Flurneuordnungsverfahren ist ein wertvoller Beitrag für den Erhalt der Biodiversität.

• Der Eingriffsausgleich und der ökologische Mehrwert werden bei neueren Rebflurbereinigungsverfahren angemessen geplant und umgesetzt.

• Damit ergriffene Maßnahmen nachhaltig wirksam sind, müssen die neu geschaffenen Lebensräume auf Dauer gepflegt werden. Hierfür ist ein verpflichtendes Monitoring sinnvoll.

• Eindeutige Pflegevorgaben, Festlegung der Verantwortlichkeiten, transparente Dokumentation und Kontrolle sind auch langfristig nötig.

• Um die Chancen der Flurneuordnung für die Biodiversität auszuschöpfen, müssen künftig in allen Verfahren Flächen für Gewässerentwicklung und Biotopverbund bereitgestellt werden.

Die vorliegenden Fallbeispiele können allerdings schon heute einen voraussichtlichen rechnerischen öM nachweisen und sprechen für eine positive Entwicklung. Grundvoraussetzung für die nachhaltige Sicherung der Ausgleichsmaßnahmen und der Maßnahmen zum öM ist eine regelmäßige und fachgerechte Pflege. Hierfür verpflichten sich die Gemeinden schriftlich bei Abschluss der Flurbereinigung. Aus der Vergangenheit war bekannt, dass bei Unterhaltung und Pflege Defizite bestehen. Ob dies bei den neuen Verfahren besser ist, kann erst beurteilt werden, wenn die ersten Verfahren mit ökologischem Mehrwert an die Gemeinden übergeben worden sind.

6 Bewertung der Ergebnisse durch den Landesnaturschutzverband

Der modernen Flurbereinigung kann man bescheinigen, anders mit der Natur umzugehen, als dies ein halbes Jahrhundert früher der Fall war. Ökologische Ressourcenanalyse, Eingriffsausgleich und ökologischer Mehrwert führen dazu, dass in manchen (aber noch zu wenigen!) Verfahren sogar eine positive Naturschutzbilanz entsteht. Was hätte man an Lebensräumen und landschaftlichen Werten erhalten können, wenn man schon in den 1950er- bis 1970er-Jahren den Naturschutz angemessen berücksichtigt hätte!

Die Studie hat gezeigt, dass die Regeln einer Ökologisierung der Flurbereinigung eingehalten und Ausgleichsmaßnahmen sorgfältig geplant und umgesetzt wurden. Beobachten muss man die weitere Pflege durch die Kommunen. Hier müssen regelmäßige Kontrollen gewährleistet sein. Eine weitere LNV-Forderung ist, dass die Ausgleichsmaßnahmen und -flächen sowie die Flächen für den ökologischen Mehrwert auch rückwirkend in das öffentliche Kompensationsverzeichnis einzutragen sind. Andernfalls drohen sie verloren zu gehen oder ein weiteres Mal für den gesetzlichen Ausgleich herangezogen zu werden.

Eine Flurneuordnung ist eine Gelegenheit, die Besitzverhältnisse in einem Gebiet neu zu ordnen und neben den agrarstrukturellen Zielen auch die Voraussetzung für die Erfüllung umweltbezogener Verpflichtungen zu schaffen. Dazu gehören die Renaturierung der Gewässer und die Schaffung eines ausreichend dichten Biotopverbundes. Dafür reichen die 1 % der Fläche, die für den ökologischen Mehrwert als Obergrenze gelten, aber meist nicht aus. Der LNV fordert, dass künftig in jedem Flurneuordnungsverfahren alle für die Gewässerentwicklung benötigten Flächen und alle Biotopverbundelemente, die nicht landwirtschaftlich genutzt werden, in öffentliches Eigentum überführt werden. Die Kosten dafür kann man nicht der Teilnehmergemeinschaft auferlegen: Hier müssen Land und Kommunen (mit Landesförderung) einspringen. Lässt man diese Chance verstreichen, ist es später viel aufwendiger oder gar unmöglich, die nötigen Flächen für Gewässerentwicklung und Biotopverbund bereitzustellen.

Hinweis

Die Untersuchung fand im Rahmen einer Bachelorarbeit an der Hochschule Rottenburg statt und wurde vom Landesnaturschutzverband Baden-Württemberg (LNV) durch Übernahme der Sachkosten unterstützt.

Literatur

aid infodienst Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz e.V. (Hrsg.) (2015): Landentwicklung durch Flurneuordnung.

Hampicke, U. (2018): Kulturlandschaft. Äcker, Wiesen, Wälder und ihre Produkte. Ein Lesebuch für Städter.

Springer Berlin. NABU (Hrsg.) (2003): Flurbereinigung und Naturschutz. Situation und Handlungsempfehlungen. https:// www.nabu.de/landwirtschaft/studie-flurbereinigung.pdf (abgerufen am 27.07.2020).

Siramia C., Grossd N., Baillod A.B. et al. (2019): Increasing crop heterogeneity enhances multitrophic diversity across agricultural regions. https://www. globalagriculture.org/whats-new/news/en/33774. html (abgerufen am 05.07.2020).

Rechtsquellen

Bundesnaturschutzgesetz (BNatschG) in der jeweils geltenden Fassung, ursprüngliche Fassung vom 20.12.1976 (BGBL. Seite 3573,357429. 7. 2009) beziehungsweise in der Neufassung vom 29.07.2009 (BGBl. I Seite 2542).

Neuausrichtung Ausrichtung der Flurneuordnung, Erlass vom 29.01.2013 (Az. 46-8871.00).

Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) vom 16.3.1976 (BGBl.

I Seite 546), zuletzt geändert durch Art. 17 des Gesetzes vom 19.Dezember 2008 (BGBl. I Seite 2794).

Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg über Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Flurneuordnungsverfahren (VwV Flurneuordnung und Naturschutz), vom 11.5.2015 (Az.: 46-8871.00), zuletzt geändert durch VwV vom 17.6.2016.

KONTAKT

B.Sc. Marlene Jandt arbeitet seit Oktober 2020 als Sachbearbeiterin beim Bundesforstbetrieb Heuberg im Bereich Kompensation. 2016–2020 Studium an der Hochschule für Forstwirtschaft Rottenburg, Abschluss mit dem Bachelor of Science.

> marlene.jandt@magenta.de

Dr. Gerhard Bronner ist Leiter des kommunalen Umweltbüros Donaueschingen und Vorsitzender des Landesnaturschutzverbandes Baden-Württemberg. 1979–1987 Studium der Biologie an den Universitäten Tübingen und Freiburg, 1990 Promotion in Geograp hie in Freiburg.

> Gerhard.bronner@lnv-bw.de

Prof. Dr. Rainer Luick ist seit 1999 Professor für Naturschutz und Landschaftsmanagement an der Hochschule für Forstwirtschaft Rottenburg. Forschungsschwerpunkte: Prozesse im ländlichen Raum, Agrar-Naturschutz- und Regionalpolitik, Extensive Landnutzungssysteme, Technikfolgenabschätzungen zur Energiewende und Engagement zum Schutz der letzten europäischen Urwälder. Studium der Biologie und Ethnologie an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und der Evolutionary Biology an der University of Michigan, Ann Arbor, USA (M.Sc.), Promotion Dr. sc. agr.

Universität Hohenheim, langjährige Tätigkeit in der privaten Wasserwirtschaft und Landschaftsplanungspraxis, Zahlreiche Mitgliedschaften in Gremien auf nationaler und internationaler Ebene zu Landnutzungs- und Biodiversitätsaspekten.

> luick@hs-rottenburg.de