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Mindestsicherung: Eine europapolitische (Heraus-)Forderung Sozialer Arbeit?!


sozialmagazin - epaper ⋅ Ausgabe 10/2019 vom 21.10.2019

EU-Kommissar Oettinger (2019) beklagte jüngst einen Mangel an europapolitischen Visionen aus Deutschland. Hier kann ihm die Soziale Arbeit gerne weiterhelfen. So haben die Nationale Armutskonferenz und der DGB kürzlich ein Gutachten zur armutsfesten Ausgestaltung der Mindestsicherung (Sozialhilfe, Grundsicherung usw.) in den EUStaaten veröffentlicht. Es stellt inner- und zwischenstaatlichen Anti-Solidaritätswettrennen eine lokale bis globale Perspektive gegenüber, die an fürsorgewissenschaftliche und -praktische Grundlagen Sozialer Arbeit anknüpfen kann.


Artikelbild für den Artikel "Mindestsicherung: Eine europapolitische (Heraus-)Forderung Sozialer Arbeit?!" aus der Ausgabe 10/2019 von sozialmagazin. Dieses epaper sofort kaufen oder online lesen mit der Zeitschriften-Flatrate United Kiosk NEWS.

Bildquelle: sozialmagazin, Ausgabe 10/2019

©GettyImages.com/Tonpicknick

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... gesamten EU einklagbare Standards für die Bekämpfung der Armut statt der Armen, für ihren Zugang zu guter Arbeit, genügend Geld und notwendigen sozialen Diensten möglich? Was für eine Ambition; ›bloß‹ eine Vision? Hierzu folgen zunächst ein Fallbeispiel und ein sozialarbeiterischer Zugang, dann ein paar Anmerkungen zum politischen Kontext. Schließlich werden Gegenstände sowie Möglichkeiten und Grenzen EU-europäischer Mindeststandards in den Blick genommen. Aus Platzgründen wird dabei auf Quellen- und weiterführende Literaturhinweise weitgehend verzichtet und hierzu auf das zugrundeliegende Gutachten (Benz 2019, S. 56 ff.) verwiesen.

Der Fall: Olive-Mary
Wir wissen nicht viel von Olive-Mary (zu allen diesbezüglichen Aussagen s. Schröder u. a. 2008). »Ich bin in Irland geboren und 1973 der Liebe wegen nach Bottrop gekommen. Über 20 Jahre war alles okay, bis zu meiner Scheidung.« Olive-Mary hat viel erlebt, genossen, bewältigt, gemeistert in ihrem Leben. Sie macht ihre Ausbildung in Irland in einem Hotel und verliebt sich in Rolf, einen Straßenbauer auf Montage, mit dem sie mutig nach Deutschland zieht. Ihr Mann muss immer wieder lange arbeitend ins Ausland, etwa nach Algerien und Nigeria. Sie geht mit, genießt zeitweise Pool und Chauffeur, will aber auch selbst wieder arbeiten. Rolf verbietet ihr das und sie lässt es sich verbieten. Sie bekommen zwei gemeinsame Kinder. Ihr erstes hat Olive-Mary ihrer Oma in Irland anvertraut.


Mary kann eine Wohnung beziehen, antwortet nicht mehr auf das regelmäßige Donnern ehemaliger Beziehungen an ihrer nun wieder vorhandenen Wohnungstür.


Die beiden gemeinsamen Kinder bleiben beim Vater, nachdem die Ehe zwischen Rolf und Olive-Mary 1993 zerbricht. Woran? Rolf hat einen Arbeitsunfall, schwere Verbrennungen am ganzen Körper. Er bleibt mehrere Monate in Krankenhäusern, kann seinen Beruf nicht mehr ausüben, »hadert mit seinem Schicksal und verschont auch Mary nicht mit seiner Unzufriedenheit. (…)

Mary verkraftet die Scheidung nicht, sie beginnt, zu viel zu trinken.« Es folgen sieben Jahre Obdachlosigkeit, Suche nach Obdach und einem neuen Lebenspartner oder zumindest Obdach für eine Nacht oder ein paar Nächte. Sie findet wiederholt prügelnde und/oder trinkende Partner.

1999 wendet sich das Blatt erneut: Mary kann eine Wohnung beziehen, antwortet nicht mehr auf das regelmäßige Donnern ehemaliger Beziehungen an ihrer nun wieder vorhandenen Wohnungstür. Mit ihrem Exmann und den beiden gemeinsamen Kindern trifft sie sich gelegentlich.

Ihre Geschichte zeigt einen europäischen Lebenslauf mit viel Arbeit und ohne, mit und jenseits von Mindestsicherung, mit Schicksalsschlägen, Mut und riskantem Bewältigungsverhalten, sozialem Absturz in den 40er-Lebensjahren, wirtschaftlicher und sozialer Stabilisierung in den 50ern. Diese Stabilisierung ist Teil und Voraussetzung ggf. weitergehender Schritte beruflicher, ökonomischer und sozialer Genesung, ohne sie sind diese fast unmöglich. War es Glück, dass die Liebe zwischen zwei Unionsbürger_innen sie nicht nach Griechenland, Italien oder Bulgarien verschlagen hat, wo sie faktisch nicht auf ein mindestsicherndes, stabilisierendes, auf gesellschaftliche Reintegration und Genesung gerichtetes ›letztes Netz‹ der Sozialhilfe getroffen wäre?

Das Feld: Wohnungsnothilfe und Mindestsicherung
Mindestens in den sieben Jahren auf der Straße und auch lange danach ist Olive-Mary auf das konkret vor Ort etablierte Hilfesystem für (ehemalige) Wohnungsnotfälle angewiesen. Dessen mehrdimensionalen Fokus beschreibt etwa Schoibl (2011) als auf Wohnen, Einkommen, Arbeit (und Bildung) sowie Gesundheit und soziale/ gesundheitliche Verwahrlosung gerichtet. Demnach fokussiert die Wohnungslosenhilfe typischerweise Fragen der Wohnraumsicherung, -vermittlung und -schaffung, im Zusammenhang damit jedoch zwingend auch solche der weitergehenden Sicherung und Entwicklung der physischen und psychischen Existenz- und Teilhabebedingungen. Dazu gehören Unterhaltsmittel ebenso, wie menschliche Bedürfnisse nach Genesung, Selbstwirksamkeit, Anerkennung und Lebensentfaltung. Hierzu braucht es etwa Zugänge zu Qualifizierung, Erwerbstätigkeit, Schuldnerberatung und Suchtkrankenhilfe.

All dies muss ebenso im Rahmen tätiger Akuthilfe und mittelfristig angelegter Unterstützung geschehen, wie mittels politischer, auf strukturelle Ursachen und Bewältigungsmöglichkeiten gerichteter Arbeit. Denn: »Einzelnen nicht zu helfen, wäre zynisch; gesellschaftliche Ursachen zu ignorieren, wäre unpolitisch«; dieser »Doppelfokus « sei »eine prägende Konstante des Berufs.« (Mühlum 2007, S. 18, Herv. i. O.) Mit Alice Salomon (1908, zit. nach Kuhlmann 2000, S. 21) gesprochen, geht es – wie derzeit besonders eindringlich auch am Beispiel der Seenotrettung geflüchteter Menschen und der Bekämpfung von Fluchtursachen deutlich wird – also um beides: darum, »die gegenwärtige Lage des einzelnen Hilfebedürftigen [zu] verbessern« und um »Bemühungen zur Besserung des Loses ganzer Klassen«. Beides ist auf Zusammenarbeit mit den Klient_innen Sozialer Arbeit angewiesen, soll anwaltschaftliches Handeln nicht entmündigen (Benz/Rieger 2015, S. 162 ff.). Beides muss sich aber auch auf weitere Adressat_innen Sozialer Arbeit – von staatlichen Stellen bis zur Wohnungswirtschaft – beziehen, um wirklich hilfreich zu sein, d. h. auch der strukturellen Reproduktion sozialer Notlagen sowie gehinderter Genesung und Entfaltung von Menschen wirksam begegnen zu können. Nicht umsonst beschreibt Albert Mühlum ([1982], S. 323) Sozialarbeit als »fürsorgetheoretisch im Kontext der Staatswissenschaften bzw. der wissenschaftlichen Sozialpolitik« wurzelnd.


Problemzusammenhänge der Zielgruppen Sozialer Arbeit schreien nach Politik als einer Form der Hilfe.


Was als notwendiges, aber nicht hinreichendes, akuthelfendes Handeln in der Wohnungsnothilfe sowie der Seenotrettung angesprochen wurde, beschreibt ziemlich präzise den Zugang (und die Betroffenheit) von Fachkräften und Organisationen Sozialer Arbeit zur Mindestsicherungspolitik. Es verdeutlicht auch zahlreiche Erfahrungen auf der ältesten – lokalen – sozialpolitischen Ebene (Boeckh u. a. 2017), bei der soziale Probleme immer aufschlagen und Soziale Arbeit wie Lokalpolitik zum Handeln zwingen, wenn sie höhere Ebenen ungelöst belassen, sie sich wegducken oder sie noch nicht hinreichend zur Kenntnis nehmen. So treten hier etwa in Großstädten des Ruhrgebiets nicht nur verstärkt einheimische Menschen mit der Straße als Lebensmittelpunkt sowie nach Europa geflüchtete Menschen in Erscheinung. Hinzu kommen drittens etwa Menschen aus anderen EULändern, die hier wie dort inzwischen fast ohne substanzielle soziale Rechte ihr Leben bewältigen müssen. Auch für diese Fälle gilt nach der internationalen Definition Sozialer Arbeit der Anspruch: »Social work (…) promotes social change and development, social cohesion, and the empowerment and liberation of people. Principles of social justice, human rights, collective responsibility and respect for diversities are central to social work.« (IFSW/ IASSW 2014)

Die Problemzusammenhänge aller drei hier exemplarisch angesprochenen und teils sich überlappenden Zielgruppen Sozialer Arbeit, wohnungslose, nach Europa geflüchtete und aufgrund ihrer Lebensbedingungen und -perspektiven europäisch binnenmigrierende Menschen, schreien geradezu nach politischen Interventionen als einer Form sozialarbeiterischer Hilfe. Sie erfordern dabei (sub-)nationale, zunehmend aber auch EU-europäische Politik, um ihnen tatsächlich hilfreich zu begegnen. Von welchen Spannungen ist dabei die EU-Mindestsicherungspolitik geprägt?

Der Rahmen: europäische Mindeststandards für die Mindestsicherung

Einerseits: Erreichtes und Proklamiertes
Die EU-europäischen Länder begreifen sich als Demokratien und Sozialstaaten, mit sozialen Staatszielen und als individuell einklagbare Rechtsansprüche gefassten sozialen Sicherungssystemen (Schulte 1995, S. 241). Europa gehört zu den reichsten Weltregionen und hat mit der EU nach den Erfahrungen von Faschismus und hier entzündeter zweier Weltkriege einen Zusammenschluss ganz eigener Art hervorgebracht, der weniger als ein Bundesstaat auf höherer Ebene ist, und doch mit eigenem Parlament, Gerichtshof und Exekutive (der EU-Kommission) wiederum weit mehr ist, als ein Bund souveräner Staaten.


Jeder Mensch hat das Recht auf Fürsorge, wenn er keine ausreichenden Mittel hat!


Die letzte Weltfinanzkrise (ab 2008) scheint in Europa inzwischen fast überwunden (auch wenn die nächste ziemlich sicher folgend wird). Jenseits von Europa wird man derzeit kaum eine Weltregion finden, in der derart viele Menschen über (im-)mobiles Vermögen, auskömmliche Erwerbseinkommen und sozialpolitisch vergleichsweise gut gesichert ein Leben in der Mittel- und Oberschicht führen können und sich eher Wohlstands-, denn Elendsproblemen gegenübersehen.

Auch werden in Europa Armut und soziale Ausgrenzung nicht lediglich verwaltet, sondern durch und jenseits von Sozialpolitik und Sozialer Arbeit auch vielfach erfolgreich präventiv verhindert sowie kurativ erfolgreich gelindert und überwunden. Mehr noch: Der Kontinent und viele seiner Staaten scheinen sozialarbeiterische bzw. sozialpädagogische Kernanliegen zu teilen: »Jeder Mensch hat das Recht auf Fürsorge, wenn er keine ausreichenden Mittel hat!« Mit Abweichungen im Wortlaut bekennen dies alle heutigen EU-Mitgliedstaaten unter anderem in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen (UNO) von 1948, in der Europäischen Sozialcharta des Europarates von 1961, im Internationalen Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der UNO von 1966, in der EUGrundrechtecharta (2000) sowie zuletzt (2017) in der EUeuropäischen Säule sozialer Rechte (Benz 2019, S. 13 ff.). Nur einklagbar ist diese ›Garantie‹ bislang nach keiner der genannten staatlichen Selbstverpflichtungen.

Andererseits: Zugang und Angemessenheit der Mindestsicherung unter Druck
Klient_innen, Fachkräfte und Organisationen im Feld Sozialer Arbeit nehmen nicht nur diese Bekenntnisse zum Grund- und Menschenrecht auf Mindestsicherung und ihre Nichteinklagbarkeit zur Kenntnis, sondern auch folgende Politiken wahr: 1993 grenzt Deutschland Asyl suchende Menschen aus der Sozialhilfe in ein Sondersystem mit deutlich eingeschränkten Rechtsansprüchen aus; sog. migrationspolitische Pull-Faktoren sollen verringert werden. 2005 ersetzt die Regierung des Landes in Koalition mit vielen Interessenträger_innen die Arbeitslosenund Sozialhilfe weitgehend durch das Arbeitslosengeld II (ALG II). Begründet wird dies nicht zuletzt damit, in europäischer und internationaler Konkurrenz stehend die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit des Landes zu stärken, den Niedriglohnsektor und prekäre Beschäftigung massiv auszubauen und hierüber die damals besonders hohe Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. 2011 steigt das Land faktisch aus dem Europäischen Fürsorgeabkommen von 1953 aus, in dem die beteiligten Staaten ihren Staatsbürger_ innen wechselseitig den Zugang zur Mindestsicherung garantieren. 2017 wird dies in Form eines fünfjährigen Ausschlusses nicht erwerbstätiger EU-Bürger_innen vom Leistungsanspruch auf das ALG II und die Sozialhilfe konkretisiert.

Innerstaatliche und zwischenstaatliche Konkurrenzverhältnisse scheinen sich zu verschärfen; die Zugangsbedingungen zur und Angemessenheit von Mindestsi cherung geraten unter Druck. So lassen sich auch jenseits Deutschlands zahlreiche Beispiele für die Ausgrenzung von bedürftigen Gruppen aus dem Leistungsanspruch finden. Zwischen 1990 und 2008 wurden die Leistungshöhen der Mindestsicherung länderübergreifend immer deutlicher unter die weithin anerkannte relative Armutsgrenze von 60 % des je nationalen, nach Haushaltsgröße gewichteten, durchschnittlichen Nettoeinkommens gesenkt (Nelson 2013, S. 396), auch wenn sich dieser Trend in den Jahren danach nicht ungebrochen weiter fortsetzt (Frazer/Marlier 2016, S. 22). Im Ergebnis jedenfalls schützen die Leistungen der Mindestsicherung 2012 in nur noch wenigen EU-Staaten (darunter Dänemark und Irland) zumindest einzelne Haushaltstypen vor einem Absinken unter die relative Armutsgrenze (ebd., S. 41). Umgekehrt heißt dies allerdings auch: Es gibt EU-Länder, die belegen, dass die Forderung einer armutsfesten Mindestsicherung nicht ›von Vorgestern‹ bzw. allein ferne ›Vision‹ ist.

Manche Staaten sind von dieser Forderung jedoch inzwischen so weit entfernt, dass etwa in Bulgarien und Rumänien zwar formell Sozialhilfesysteme bestehen, von deren Leistungsbeträgen und mit deren nichtmonetären Garantien allein man jedoch nicht unbeschadet überleben kann. In Italien bestanden bislang nur lückenhaft Systeme in einigen Städten und Regionen. Der aktuelle Versuch, dies über ein landesweites System zu überwinden, provoziert Bedenken aus Brüssel zur ›Haushaltsdisziplin‹ des Landes. Letztere stand in den 2010er Jahren mindestsicherungspolitisch unflankiert im Zentrum der europäischen/internationalen ›Rettungs-‹ bzw. Privatisierung- und Kürzungspolitiken ›für‹ Griechenland, obwohl das Land als eines der letzten EU-Staaten noch über kein Sozialhilfesystem verfügte (dies ist derzeit im Aufbau). In Ungarn wird Obdachlosigkeit inzwischen wieder kriminalisiert. In anderen EU-Ländern wird das Grund- und Menschenrecht auf Fürsorge nicht mehr nur etwa an Arbeitsbereitschaft bei individueller Fähigkeit und faktischer Möglichkeit hierzu geknüpft, sondern von ›Gegenleistungen‹ abhängig gemacht. Erfolgen diese nicht, war es das mit dem Rechtsanspruch.


Es besteht eine kaum noch erträgliche Diskrepanz zwischen europäischen Postulaten und realen Garantien.


Damit besteht eine kaum noch erträgliche Diskrepanz zwischen den international bekundeten ›Mindestsicherungsgarantien‹ einerseits und mancher (nicht jeglicher) nationalstaatlicher und EU-europäischer Realpolitik. So erleben wir derzeit einen politischen und juristischen Kampf um das Recht auf Fürsorge, auf nationaler wie europäischer Ebene.

Der Kampf um das Europäische Sozialmodell
Nirgends wird dies deutlicher als im und um das Mittelmeer, wo EU-Europa derzeit vor der nationalstaatlichen Uneinigkeit und Kompromisslosigkeit kapituliert, indem die EU jüngst beschloss, dem Überlebenskampf hilfesuchender Menschen nurmehr aus der Luft zuzuschauen und weiterhin den Grenzschutz in Libyen auszubilden. Auch viele Politiker_innen halten dies für unerträglich – andere sehen es als Erfolg. Zumindest kommerzielle Frachtschiffe (gemeinnützige Seenotrettung ist inzwischen fast gänzlich unterbunden und kriminalisiert) sind aber weiterhin an das internationale Seerecht gebunden und müssen Menschen in Seenot akuthelfend an Bord nehmen. Auch an anderer Stelle lässt sich die Unverbindlichkeit EU-europäischer Mindestsicherungspolitik immer weniger aufrechterhalten. Der Gerichtshof der Europäischen Union urteilte im November 2018 in einer Klage gegen Österreich, dass auch geflüchteten Menschen ein ›Kernbereich‹ des Fürsorgerechts zu garantieren sei (EuGH 2018). Im März 2019 folgte ein Urteil zu Deutschland und Italien, dass nicht in EU-Länder abgeschoben werden darf, wenn dort das Recht auf Fürsorge derart gekränkt werde, dass die Wahrung der menschlichen Würde ernsthaft in Gefahr gerate (EuGH 2019). Und völlig ohne Migrationsbezug haben sich bereits 1992 alle damaligen EU-Arbeits- und Sozialminister_innen Mindeststandards für die Mindestsicherung ihrer Bürger_innen empfohlen (Benz 2019, S. 15 f., S. 37 ff.). Inzwischen sprechen sich etwa das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, etliche Nichtregierungsorganisationen und verschiedene Parteien im Europawahlkampf (ebd., S. 24 f., S. 27 f.) für rechtsverbindliche europäische Mindeststandards zum Grundund Menschenrecht auf Fürsorge aus.

Es gibt also Gegenbewegungen zum Druck auf die Mindestsicherungssysteme und ihre Berechtigten und damit zu Interessenträger_innen, die das Europäische Sozialmodell im Binnenmarkt möglichst unkonkret belassen wollen. Denn was es auf EU-Ebene jenseits unverbindlicher Erklärungen und Empfehlungen sowie verbindlicher juristischer Einzelfallentscheidungen bislang nicht gibt, ist die politische Verständigung über verbindliche Mindeststandards zur Ausgestaltung der Mindestsicherungs systeme und darüber, was diesbezüglich aus den Kriterien der Menschenwürde und der (nicht) ›ausreichenden Mittel‹ folgt. Damit bauen wir bislang an einem Europäischen Haus und Sozialmodell weitgehend ohne mindestsicherungspolitischem Fundament, ohne ›letztes Netz‹.

Dabei gibt es inzwischen neben verbindlichen Neuverschuldungs- und Defizitkriterien im Euroraum und EU-weit geltenden Mindestmehrwertsteuersätzen auch Beispiele im sozialpolitischen Bereich, sich europäisch verbindlich auf Mindestleistungsstandards zu verständigen. So wurde jüngst zumindest eine vorläufige Einigung zwischen EU-Kommission, Europäischem Parlament und dem Ministerrat erzielt, einen Rechtsanspruch auf mindestens zehntätigen Vaterschaftsurlaub vorzusehen, während dem eine Geldleistung mindestens in Höhe des je nationalen Krankengeldes zu zahlen ist (Europäische Kommission 2019). Mindestsicherungspolitisch hingegen ist EU-Europa noch auf dem Stand, zwar den Zugang zu einem Basiskonto auch für obdachlose Menschen zu garantieren, nicht aber einen Zahlungseingang darauf.


Das Europäische Sozialmodell gehört mindestsicherungspolitisch auf die Füße gestellt.


Hier gehört das Europäische Sozialmodell endlich auf die Füße gestellt. Denn was bedeutet der Status quo (die Diskrepanz zwischen Grundrechtserklärungen und Realpolitik) für die Akzeptanz des Europäischen Integrationsprozesses unter den EU-Bürger_innen und für die Funktionsfähigkeit der EU als Binnenmarktprojekt mit offenen Grenzen? Auch wird argumentiert, dass ein Binnenmarkt ohne hinreichende Sozialstandards soziale Dumpingkonkurrenz und innereuropäische Armutsmigration auslösen kann und dass Länder mit ausgebauter Mindestsicherung ökonomische Krisen besser bewältigen können. Ferner könnten Mindestsicherungssysteme den Erhalt und die Entwicklung von ›Beschäftigungsfähigkeit‹ und (Wieder-)Eingliederung in Beschäftigung wirksam unterstützen, die ›Risiko-Aversion‹ von und ›Flexibilitätserwartungen‹ an ihre (potenziellen) Empfänger_innen beantworten, ein Europa ohne Armut diesem Integrationsprojekt Legitimität und Loyalität verschaffen usw. (Benz 2019, S. 11 ff.). Es gibt also viele Gründe dafür zu plädieren, das Europäische Sozialmodell mindestsicherungspolitisch rechtsverbindlich zu konkretisieren und damit das ›Europäische Haus‹ mit einem verlässlichen Fußboden auszustatten. Was aber kann dies konkret ausgestaltet bedeuten?

»Nach fest kommt ab«, oder: begrenzte Handlungsspielräume nutzen
Die Kompetenzgrundlagen für die EU-Mindestsicherungspolitik sind in Artikel 153 des Anwendungsvertrags zum EU-Vertrag (AEUV) festgehalten, der in Absatz 1 über elf Buchstaben die sozialpolitischen Bereiche benennt, zu denen auf EU-Ebene Politik betrieben werden kann. Absatz 2 des Artikel 153 regelt genauer, in welcher Weise diese Politik ausgestaltet werden kann. Glaubt (oder behauptet) man etwa, mindestsicherungspolitisch in Absatz 1 nur an Buchstabe j (Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung) oder k (Modernisierung des Sozialschutzes) des Abs. 1 anknüpfen zu können, so kann Politik auf EU-Ebene lediglich gegenseitiges Lernen anregen (z. B. über Kennzahlenvergleiche) sowie unverbindlich gemeinsame Ziele vereinbaren (etwa: ›Die Zahl der Armen sollte verringert und ihr Zugang zu Beschäftigung erleichtert werden.‹). Rechtlich bindende Mindeststandards für Systeme wie das ALG II und die Grundsicherung im Alter sind hingegen möglich, wenn sie sich auf Buchstabe c (Sozialschutz der Arbeitnehmer) stützen lassen (so etwa laut des Rechtsgutachtens von Kingreen 2017). Dies erfolgt allerdings nur unter der Bedingung einstimmiger Entscheidungen im Rat der nationalen Arbeits- und Sozialminister_ innen, wie Absatz 2 des Artikel 153 bestimmt. Per Mehrheitsentscheidung möglich sind Mindeststandards schließlich bei Anknüpfung an Buchstabe h (berufliche Eingliederung vom Arbeitsmarkt ausgegrenzter Personen) auch für die klassische Sozialhilfe (s. das Rechtsgutachten von Gorjão-Henriques u. a. 2010). Dies gilt, so man auch deren Leistungsberechtigte (sachlich richtig) als aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzte Personen begreift und Mindestsicherungssysteme ferner (und ebenfalls sachlich richtig) als Instrumente ansieht, die nicht nur die Existenzsicherung zum Ziel haben, sondern auch auf eine (Re-)Integration in die Gesellschaft und – wo immer möglich – die berufliche (Wieder-)Eingliederung zielen (Benz 2019). Provoziert wird der deutlich werdende wissenschaftliche, juristisch-praktische und politische Streit um die Auslegung der Rechtsgrundlagen dadurch, dass der AEUV keine eindeutigen Aussagen zur Frage mindestsicherungspolitischer Kompetenzen auf EU-Ebene enthält.


Zur tatsächlichen Leistungshöhe kann auf die in den Mitgliedstaaten unterschiedlichen Wohlstandsniveaus Rücksicht genommen werden.


Eindeutig geregelt hingegen ist, dass das in Absatz 2 für Buchstabe c und h vorgesehene Instrument der ›Richtlinie‹ lediglich Mindeststandards (also keine Vereinheitlichung der Systeme) erlaubt. Diese seien ferner schrittweise in den Mitgliedstaaten einzuführen. Setzen die Staaten sie nicht rechtzeitig oder mangelhaft um, kann dies vor dem EuGH beklagt werden. So lässt sich verbindlich vereinbaren, für welche Personengruppen die Mindestsicherung mindestens zugänglich sein muss, ggf. in Schritten etwa für nichterwerbstätige, Asylsuchende und auch vollzeiterwerbstätige Menschen (›Aufstocker_innen‹). Auch dazu, dass die Leistungshöhe nach Anzahl der Haushaltsmitglieder gestaffelt sein und regelmäßig angepasst werden muss, dass Zugang zu Beschäftigungsvermittlung und Qualifizierung sicherzustellen sind, dass soziale Dienste etwa der Schuldnerberatung und Suchtkrankenhilfe vorzusehen sind und dass es gesicherte Verfahren des Widerspruchs und der Klage gegen Bescheide geben muss, lassen sich Mindeststandards formulieren. Zur tatsächlichen Leistungshöhe kann auf die in den Mitgliedstaaten unterschiedlichen Wohlstands-, Lohn- und Preisniveaus Rücksicht genommen werden und lassen sich schrittweise ›Angleichungen nach oben‹ vereinbaren. Ohne solche Schritte lassen sich die oben genannten ›Garantien‹ ›ausreichender‹ Mittel nicht durchsetzen. Umgekehrt wäre eine ad hoc-Angleichung auf die je nationale relative Armutsgrenze im Ministerrat sicher nicht mehrheitsfähig. Dies schrittweise bis zum Horizont der UNO-Ziele zur nachhaltigen Entwicklung für 2030 zu erreichen, zu denen auch die Armutsbekämpfung gehört, scheint jedoch möglich und auch sinnvoll, nimmt man besagte Ziele ernst und fragt sich, welche Weltregion denn jenseits von Europa hier vorangehen möge (ebd., S. 45 ff.).

Einige Zweifel bleiben noch auszuräumen: Überfordert ein solch ambitioniertes Projekt nicht teils national, regional oder lokal für die Gesetzgebung, Verwaltung und/oder Finanzierung zuständige politische Ebenen, ihre Haushalte und die Akzeptanz der (Wahl-)Bevölkerungen? Was ist, wenn nicht hinreichend viele Mitgliedstaaten ›mitspielen‹? Europäische Finanzhilfen und notfalls eine ›verstärkte Zusammenarbeit‹ der ›willigen‹ Mitgliedstaaten wie beim Euro- und dem Schengenraum (offene Grenzen) beantworten diese Zweifel und lassen kein ebenso gewichtiges Contra-Argument gegenüber den genannten Pro-Argumenten für eine mindestsicherungspolitische Fundierung des europäischen Integrationsprozesses übrig. Überdies beließe ein Mindeststandardkatalog den Mitgliedstaaten weiterhin große Frei räume bei der konkreten Ausgestaltung der Systeme (ebd., S. 70).

Fazit: Eine konkrete europapolitische Forderung auch Sozialer Arbeit?!
Olive-Mary hat nach Deutschland geheiratet, nicht nach Italien, Griechenland oder Rumänien. Aber hier wie dort wäre ihre gesellschaftliche Integration und berufliche Eingliederung darauf angewiesen, wieder die Tür schließen zu können. Sie ist, aus unentwirrbar verstrickt selbst (Verhalten) und nicht selbst (Verhalten Dritter und Verhältnissen) zu verantwortenden Gründen, eine vom Arbeitsmarkt ausgegrenzte Person (Art. 153 Abs. 1 lit. h AEUV). Olive-Mary ist darauf angewiesen, materiell existenzgesichert zu sein, wo und inwieweit möglich berufliche Perspektiven eröffnet zu bekommen und sie zu nutzen. Sie braucht hierfür auch in ihren immateriellen Bedürfnissen nach Anerkennung, Problemlösungen und Entfaltungsmöglichkeiten die Unterstützung sozialer Dienste. Fachkräfte, Träger_innen und europäische/internationale Vereinigungen Sozialer Arbeit sollten Europapolitiker_ innen und Europarechtler_innen nicht unbehelligt lassen, dies zu erkennen und in einem Mindestmaß individuell einklagbar zu machen.


Politiker_innen sind druckempfindlich!


Es scheint dieser Argumente aus sozialarbeitswissenschaftlicher und -praktischer Expertise zu bedürfen, zumal solche der gesellschaftlichen Resilienz gegen ökonomische Krisen, der politischen Akzeptanz des europäischen Integrationsprojektes, des Beitrags der Mindestsicherungspolitik zu Wachstum und Beschäftigung in Europa und der Erreichung der UNO-Ziele zur nachhaltigen Entwicklung bislang nicht wirkmächtig genug erscheinen. Politiker_innen mögen nicht bereits durch gute Argumente in ihren Entscheidungen zu beeinflussen sein, druckempfindlich gegenüber deutlich geäußerten fachpolitischen Positionen (koalierender) Interessenträger_ innen sind sie.

Literatur
Oben benannte, hier aber nicht aufgeführte Quellen finden sich bei Benz 2019: 56 ff.
Benz, B. (2019): Ausgestaltung eines europäischen Rahmens für die Mindestsicherung, Gutachten im Auftrag des Deutschen Gewerkschaftsbundes und der Nationalen Armutskonferenz, Recklinghausen / Bochum, www.nationale-armutskonferenz.de/category/europa/ (Abruf 3.5.2019).
EuGH – Gerichtshof der Europäischen Union (2018): Urteil des Gerichtshofs vom 21. November 2018 in der Rechtssache C-713/17, Verfahren Ahmad Shah Ayubi gegen Bezirkshauptmannschaft Linz-Land, Luxemburg.
EuGH – Gerichtshof der Europäischen Union (2019): Urteil des Gerichtshofs vom 19. März 2019 in der Rechtssache C-163/17, Verfahren Abubacarr Jawo gegen Bundesrepublik Deutschland, Luxemburg.
Europäische Kommission (2019): Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben: Kommission begrüßt vorläufige Einigung, Pressemitteilung vom 24. Januar 2019. ec. europa. eu/social/main.jsp?langId=de &catId=89&newsId=9285&furtherNews=yes (Abruf 30.04.2019).
IFSW – International Federation of Social Workers/IASSW – International Association of Schools of Social Work (2014): Global Definition of the Social Work Profession. www.ifsw.org/what-is-socialwork/global-definition-of-social-work/ (Abruf 30.5.2019).
Kuhlmann, C. (2000): Parteilichkeit in der sozialpädagogischen Tradition – Alice Salomons Position zu professionellen Standards und ethischer Verantwortung, in: Hartwig, L./Merchel, J. (Hrsg.): Parteilichkeit in der Sozialen Arbeit, Münster: Waxmann, S. 11–23.
Mühlum, A. (1982): Sozialpädagogik und Sozialarbeit – Eine vergleichende Darstellung zur Bestimmung ihres Verhältnisses in historischer, berufspraktischer und theoretischer Perspektive, zugl. Diss. Univ. Heidelberg 1981, Frankfurt am Main: Eigenverlag des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge.
Mühlum, A. (2007): Hat Soziale Arbeit ein politisches Mandat? In: Lallinger, M./Rieger, G. (Hrsg.): Repolitisierung Sozialer Arbeit. Engagiert und professionell, Stuttgart: Akademie der Diözese Rottenburg-Stuttgart, S. 15–30.
Oettinger, G. (2019): »Deutschland fehlen die Visionen für Europa«, Interview in: Der Tagesspiegel am Sonntag vom 5. Mai 2019. www.tagesspiegel.de/politik/interview-mit-eu-kommissar-oettingerdeutschland- fehlen-die-visionen-fuer-europa/24304550.html (Abruf 10.5.2019).
Schoibl, H. (2011): Wohnungslosigkeit ist kumulierte Armut, in: Stelzer-Orthofer, C./Weidenholzer, J. (Hrsg.): Aktivierung und Mindestsicherung, Wien: Mandelbaum, S. 170–188.
Schröder, C./Kutta, W., mit Fotos von Guido Frebel (2008): Lebensbilder von der Straße. Portraits von Menschen in Wohnungsnot, hrsg. von der Evangelischen Kirche in Bottrop (Evangelische Sozialberatung Bottrop), Frankfurt am Main.

Zur Person

© André Hüls

Benjamin Benz, Prof. Dr., ist Diplom-Sozialarbeiter (FH) und Professor für Politikwissenschaft/ Sozialpolitik an der Evangelischen Hochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum. Er forscht u. a. zur Sozialpolitik und zur politischen Interessenvertretung in der Sozialen Arbeit sowie zu diesbezüglichen europäischen Fragen. E-Mail: benz@evh-bochum.de