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Tauziehen um Nuklearvereinbarung mit Iran


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WeltTrends - epaper ⋅ Ausgabe 184/2022 vom 01.02.2022

Nach mehrmonatiger Unterbrechung wegen der Wahl eines neuen Staatspräsidenten in Iran wird seit Ende November in Wien wieder verhandelt. Die strikte Vertraulichkeit der Gespräche über die Wiederbelebung des von US-Präsident Trump aufgekündigten Nuklearabkommens von 2015 und die wenig in die Tiefe gehende Berichterstattung machen es nicht leicht, die Erfolgsaussichten dieser Bemühungen einzuschätzen. Ein Blick auf die Entwicklung des bereits seit 20 Jahren andauernden Tauziehens um das iranische Nuklearprogramm erscheint daher nützlich.

Ausgangspunkt war die Mitteilung einer iranischen Exilorganisation im Jahr 2002, wonach das Mullah-Regime der Wiener Atomenergiebehörde IAEA einige Weiterentwicklungen des bereits unter dem Schah mit westlicher Hilfe begonnenen zivilen Nuklearprogramms nicht gemeldet hatte. Damit stand der Verdacht der heimlichen Entwicklung einer Nuklearbewaffnung im Raum. Um nicht ...

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... – wie im Vorfeld des Irakkriegs von 2003 – eine gefährliche Spaltung des Westens und eine weitere militärische Konfrontation im Mittleren Osten zu riskieren, unternahmen Deutschland, Frankreich und Großbritannien (E3) intensive Anstrengungen, um mit Iran ein bindendes Arrangement zur Gewährleistung des ausschließlich friedlichen Charakters von dessen Nuklearprogramm zu erreichen. Nach Amtsantritt des radikal auftretenden iranischen Präsidenten Ahmadinedschad im Jahr 2005, der diese Bemühungen in eine schwere Krise gestürzt hatte, wurde das Format der E3 um die USA, Russland und China zu E3+3 erweitert, sodass es seither alle Ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats sowie Deutschland umfasst (P5+1).

Dessen ungeachtet ließen regelmäßig auftauchende Meldungen über den weiter vorangetriebenen Ausbau der Anreicherung und einer damit einhergehenden Verkürzung der break-out-time für eine „iranische Bombe“ auf wenige Monate, Spekulationen über einen Militärschlag Israels, u.U. zusammen mit den USA, 3 sowie eine wachsende Zahl tödlicher Anschläge auf iranische Nuklearwissenschaftler eine Verhandlungslösung immer dringlicher werden.

Nach rund zehn Jahren zähen Ringens schafften die E3+3 und Iran 2015 mit dem durch Resolution des UN-Sicherheitsrats beglaubigten Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) 4 den Durchbruch zu einer umfassenden Nuklearvereinbarung. Die maßgebenden Faktoren dieses weltweit begrüßten Erfolgs dürften auch für die Verhandlungen zur Rettung des Übereinkommens von großer Bedeutung sein:

1. Die Bereitschaft von US-Präsident Obama, sich über starken Widerstand einflussreicher Akteure im In- und Ausland hinwegzusetzen;

2. Die im Gefolge ihres National Intelligence Estimate von 2007 fortgeltende Einschätzung der US-Nachrichtendienste über die Nicht-Existenz eines iranischen Nuklearwaffenprogramms;

3. Die strikte Beschränkung des Arrangements auf Nuklearfragen, d.h. keine Einbeziehung der regionalen Aktivitäten Irans und seines Raketenprogramms;

4. Die grundsätzliche Akzeptanz von Anreicherung in Iran seitens der E3+3 einerseits und die Hinnahme deren enger Begrenzung innerhalb definierter Zeithorizonte durch Iran andererseits;

5. Die Akzeptanz deutlich über den IAEA-Standard hinausgehender Transparenzmaßnahmen und Inspektionsmöglichkeiten durch Iran; 6. Die Bereitschaft zur Aufhebung der Nuklearsanktionen gegenüber

Iran. Der auf seine Wiederwahl fixierte Nachfolger Obamas im Weißen Haus, Donald Trump, witterte die Chance, mit einer Politik „maximalen Drucks“ gegenüber Iran für sich Stimmung zu machen. Das Abrücken der USA vom JCPOA im Jahr 2018 sowie die Wiederinkraftsetzung und Verschärfung der US-Sanktionen kamen daher nicht überraschend. Dabei kümmerte es den Präsidenten nicht im Geringsten, dass der Bruch der Vereinbarung durch die USA bis auf wenige Ausnahmen in der gesamten Staatenwelt harsch verurteilt wurde.

„Maximaler Druck“ der USA und iranischer Gegendruck

Obwohl Iran aufgrund der erneut verhängten und ausgeweiteten sowie exterritorial wirkenden US-Sanktionen seine Vorteile aus dem Abkommen weitgehend verlor und damit wirtschaftlich unter immer größeren Druck geriet, begann Teheran erst ein Jahr darauf damit, seine eigenen Verpflichtungen in kleinen Schritten zu reduzieren. Die Iran hierbei offensichtlich leitende Vorstellung, mit dosiertem Gegendruckaufbau ein Einlenken der USA in der Sanktionsfrage erzwingen zu können, stellte sich freilich bald als Fehlkalkulation heraus.

Im Gegenteil ging der Schuss nach hinten los, weil Irans Hochfahren einzelner nuklearer Aktivitäten die Herausbildung eines Narrativs ermöglichte, das nicht in der Kündigung des JCPOA durch die USA, sondern nur noch im Verhalten Irans „Eskalation“ erblickte. An die verbreitete – wenn auch unzutreffende – Vorstellung anknüpfend, wonach Iran sich im JCPOA explizit zu einem „Verzicht auf Nuklearwaffen“ verpflichtet habe, wurde das Wiederhochfahren des Nuklearprogramms kurzerhand als expliziter Widerruf eben dieser Verpflichtung und damit als „Wiederaufnahme des Baus der Atombombe“ gedeutet. Tatsächlich hat Iran im JCPOA nicht auf den „Bau der Atombombe verzichtet“, sondern lediglich seinen Status als Nichtnuklearwaffenstaat im Sinne des Nichtverbreitungsvertrags bekräftigt, wie dies in Abkommen dieser Art üblich ist.

Dass Iran weiterhin jede Absicht zum Bau von Nuklearwaffen in Abrede stellte, wofür es sogar eine religiöse Begründung ins Feld führte, nützte Teheran nicht viel. Die Politik gradueller Gegendrucksteigerung war für Iran auch insofern kontraproduktiv, als dass seine ebenfalls schrittweise Reduzierung der zusätzlichen Transparenzmaßnahmen nun regelmäßig – ebenfalls unzutreffenderweise – so dargestellt wurde, als ob die IAEA das Nuklearprogramm fortan überhaupt nicht mehr oder fast nicht mehr verifizieren könne. Diese unter Public Diplomacy-Gesichtspunkten sehr wirkungsvolle Kommunikationsstrategie kann darauf bauen, in ihrer Unterkomplexität außerhalb des kleinen Kreises von Kennern des IAEA-Kontrollsystems nicht durchschaut zu werden.

Gegen Ende der Trump-Präsidentschaft schien das JCPOA daher erledigt, auch weil unschwer vorauszusehen war, dass die E3 ihre in Aussicht gestellte Linderung der einschneidenden wirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen der US-Sanktionen durch Schaffung des Zahlungsinstruments Instex nicht „liefern“ konnten.

Rückkehr zum JCPOA – oder ein neues Übereinkommen?

Die Bereitschaft des Anfang 2021 ins Amt gekommenen neuen US-Präsidenten zur „Rückkehr zum Nuklearabkommen“ war daher einer der wichtigsten Pluspunkte des Wechsels im Weißen Haus von Trump zu Biden. Vor Beginn der hierzu in Wien angesetzten Verhandlungen von US-Außenminister Blinken gemachte Andeutungen, das iranische Raketenprogramm und insbesondere „Irans destabilisierende Rolle in der Region“ einbeziehen zu wollen, ließen aufhorchen. Nicht auszuschließen war nämlich, dass die neue Mannschaft in Washington eine „Rückkehr“ zum Abkommen im Wortsinn gar nicht im Auge hatte, sondern vielmehr darauf aus war – wie etwa gegenüber Assads Syrien – auch gegenüber Iran die Politik „maximalen Drucks“ faktisch fortzusetzen, wenn auch mit Blick auf die weltweit großen Erwartungen in die Rettung des JCPOA in einem gefälligeren Gewand.

Ob Blinkens Andeutungen nur als taktische Rücksichtnahme auf besonders anti-iranische Staaten und Interessengruppen zu deuten sind, oder ob die Biden-Administration einen Abschluss mit Iran wirklich von der Berücksichtigung der oben genannten nicht-nuklearen Themen abhängig machen will – und sei es lediglich in Gestalt einer iranischen Zusage, über diese später zu verhandeln – dürfte für die Erfolgsaussichten der Verhandlungen von größter Bedeutung sein. Hochbedeutsam ist ferner die Feststellung in der ersten, unter Ägide der neuen Administration veröffentlichten Bedrohungsanalyse der US-Nachrichtendienste, wonach „Iran gegenwärtig keine wesentlichen Aktivitäten im Bereich der Nuklearwaffenentwicklung unternimmt, die für die Produktion eines Nuklearsprengkörpers notwendig sind.“ 5

Hinsichtlich der in Analysen der vertraulichen Verhandlungen gern in den Vordergrund gestellten angeblich zentralen Streitfrage, wer den ersten Schritt machen müsse – zuerst Rücknahme der US-Sanktionen 6 oder zuerst technische Wiederherstellung des iranischen Nuklearprogramms zum Stand 2015 – sollte es den erfahrenen Verhandlern möglich sein, pragmatische Zwischenschritte zu finden. Wenn die USA, wie von Präsident Biden angekündigt, tatsächlich eine „Rückkehr“ zum Abkommen von 2015 wollen, läge es nahe, Teheran verbindlich zuzusichern, alle nuklearbezogenen US-Sanktionen an dem Tag aufzuheben, an dem die IAEA die vollständige Rückkehr Irans zu seinen Verpflichtungen von 2015 zertifiziert. Eine die internationale Gemeinschaft und vor allem die eigene Bevölkerung überzeugende Begründung für die Ablehnung eines solchen Angebots dürfte der Führung in Teheran nicht leichtfallen.

„Window of Opportunity“?

Wenige Tage nach Wiederaufnahme der Verhandlungen Ende November 2021 offensichtlich erneut gezielt in Umlauf gebrachte Spekulationen über eventuelle militärische Angriffe Israels auf iranische Nukleareinrichtungen 7 machen eine Verständigung in Wien noch dringlicher. Wenn es durch ein erneuertes Übereinkommen gelingt, den regional-und weltpolitisch hochgradig schädlichen Unruhefaktor des iranischen Nuklearprogramms zu neutralisieren, könnte dies ein historisches Window of Opportunity zur Aushandlung eines Grand Bargain für den seit Jahrzehnten krisengeschüttelten Nahen und Mittleren Osten insgesamt aufstoßen. In einem breit angelegten Verhandlungsansatz könnten dann nämlich auf der Grundlage einiger fundamentaler Prinzipen und allgemeiner Zielsetzungen alle relevanten Fragen zur Sprache gebracht werden – nämlich: Bereitschaft zu Anerkennung und Beteiligung aller relevanten Akteure auf Augenhöhe, Gleichberechtigung der Sicherheitsinteressen aller, Bereitschaft zu gerechtem Interessenausgleich und Kompromiss, Setzung realistischer Ziele, d.h. in erster Linie tatsächliche Beendigung schwerer Konflikte und Spannungslagen, Schaffung von Stabilität sowie Wille zum Erfolg.

Ein umfassendes Konfliktlösungsarrangement im und für den Nahen und Mittleren Osten würde perspektivisch auch die Aussichten für die Schaffung einer nuklear- und massenvernichtungswaffenfreien Zone Nahost deutlich verbessern, wie sie seit langem von der 191 Staaten umfassenden NPT-Gemeinschaft gefordert wird, die ihrerseits ein wichtiger Baustein auf dem langen Weg zu der von US-Präsident Obama 2009 geforderten „nuklearwaffenfreien Welt“ wäre.

Hellmut Hoffmann, Botschafter a.D. geb. 1951, 1982-2016 im Auswärtigen Dienst der Bundesrepublik Deutschland, darunter Teilnahme an den Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte in Europa und 2009-2013 Leiter der deutschen Abrüstungsmission in Genf hoffmann.hellmut@gmx.de

1 Vgl. National Intelligence Council (Hrsg.) (2007): National Intelligence Estimate “Iran: Nuclear Intentions and Capabilities”, November 2007, vgl. www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Reports and Pubs/20071203_release.pdf.

2 Vgl. IAEA Board of Governors, Report by the Director General “Final Assessment on Past and Present Outstanding Issues regarding Iran’s Nuclear Programme”, GOV/2015/68, 2. Dezember 2015, S. 15: “The Agency has no credible indications of activities in Iran relevant to the development of a nuclear explosive device after 2009. The Agency has found no credible indications of the diversion of nuclear material in connection with the possible military dimensions to Iran’s nuclear programme.” Vgl. www.iaea.org/sites/default/files/gov-2015-68.pdf.

3 Vgl. Artikel des späteren Nationalen Sicherheitsberaters von US-Präsident Trump, John Bolton, To Stop Iran’s Bomb, Bomb Iran, New York Times, 26.03.2015, www.nytimes.com/2015/03/26/opinion/to-stop-irans-bomb-bomb-iran.html.

4 Vgl. Thielicke, Hubert: Der Nuklear-Deal mit Iran und seine möglichen Folgen; vgl. auch: Zamirirad, Azadeh: Vom Paria zum Partner? WeltTrends, Nr. 106/107, August/September 2015, S. 61-69.

5 Vgl. Office of the Director of National Intelligence “Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community”, 09.04.2021, S.14, www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2021-Unclassified-Report.pdf. Die Herstellung eines zuverlässig funktionsfähigen Sprengkopfes ist technisch anspruchsvoll, insb. ohne Testmöglichkeit.

6 Iran begründet seine Weigerung, bei den Verhandlungen mit den USA direkt zusammenzutreffen, mit der US-Weigerung, die aus seiner Sicht illegalen US-Sanktionen sogleich aufzuheben. Die dadurch erforderliche Pendel-Diplomatie – E3, Russland und China stimmen sich mit USA ab und vertreten den gemeinsamen Standpunkt gegenüber Iran – macht die Sache nicht einfacher.

7 Vgl. Der Spiegel Nr. 48 vom 27.11.2021., S. 89 sowie FAZ vom 02.12. 2021, S.4.